Úvod

Pojem „ústavnosť“ sa v Ústave Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. (ďalej aj „Ústava SR“) vyskytuje v štyroch ustanoveniach. Trikrát pri voľbách a raz v článku 124, ktorý ustanovuje základný účel existencie Ústavného súdu SR a zároveň pre neho vytvára generálny príkaz ústavodarcu konať tak, aby bola zachovaná ústavnosť naprieč právnym systémom. Samotný pojem „ústavnosť“ nie je v Ústave SR ani v ústavných zákonoch definovaný. Ide však o pojem kontinuálne obsahovo rozvíjaný Ústavným súdom SR. Postupom času sa tento pojem obsahovo rozšíril na celý súbor hodnôt ďaleko presahujúcich iba formálny text Ústavy SR a ústavných zákonov.¹⁾ Ústavnosť sa tak stala spoločným názvom pre celkovú hodnotovú orientáciu Ústavy SR a účel jej ustanovení.

V nadväznosti na takto široko vnímaný pojem „ústavnosť“ sa Ústavný súd SR po dlhšom vývoji v roku 2019 odhodlal k radikálnemu a kontroverznému výkladu svojej právomoci ako negatívneho zákonodarcu podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy SR. V náleze z 30. januára 2019, sp. zn. PL ÚS 21/2014, vyjadrilo plénum Ústavného súdu SR právne záväzný názor, že Ústavný súd SR je oprávnený posudzovať nielen súlad „obyčajných“ zákonov s Ústavou SR, ale aj súlad ústavných zákonov s Ústavou SR, resp. s jej „materiálnym jadrom“²⁾ v duchu ochrany ústavnosti. Ústavný súd tak odkázal Národnej rade SR, že ani pri zmenách Ústavy SR nie sú poslanci všemocní a že nad nimi bude Ústavný súd SR držať dozor. Odpoveď Národnej rady SR ako ústavodarného orgánu na seba nenechala dlho čakať, ale celý spor o „nadvládu“ nad Ústavou SR je, ako sa zdá, ešte len na začiatku.

Poslanecký protiúder

Po parlamentných voľbách v roku 2020 vznikla v Národnej rade SR koalícia opierajúca sa o úctyhodný počet 95 koaličných poslancov. Vláda vyzbrojená podporou trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov Národnej rady SR (potrebnej na prijatie ústavného zákona) sa pustila do rozsiahlych reforiem, nevynímajúc Ústavný súd SR. V rámci katalógu prijatých reforiem poslanci nezabudli na trúfalosť Ústavného súdu SR a spôsobom sebe vlastným sa rozhodli urobiť za nálezom z 30. januára 2019, sp. zn. PL ÚS 21/2014, hrubú čiaru.

Svetlo sveta tak 9. decembra 2020 uzrela novelizácia čl. 125 ods. 4 Ústavy SR pridávajúca na koniec odseku vetu: „Ústavný súd nerozhoduje ani o súlade ústavného zákona s ústavou.“ Predkladateľ tejto zmeny v dôvodovej správe k návrhu ústavného zákona nešetril kritikou k postupu Ústavného súdu SR a priamo obvinil Ústavný súd SR z prekročenia jeho právomoci bez opory v Ústave SR [„Táto právomoc mu napokon nebola ústavodarcom výslovne zverená ani dosiaľ. Ústavný súd si ju z ústavy vyvodil ako implicitnú právomoc nadinterpretovaním slova ,zákon‘ v čl. 125 ods. 1 písm. a)]“.³⁾

Už na prvý pohľad ide o zvláštne ustanovenie. Podľa čl. 2 ods. 2 Ústavy SR je právomoc orgánov verejnej moci ustanovená pozitívne, teda, čo nie je výslovne dovolené, je zakázané. V tomto prípade však ide o negatívne vymedzenie právomoci orgánu, teda štátnemu orgánu sa zakazuje niečo, čo ani nemal výslovne dovolené. V tomto prípade je to však pochopiteľné. Ak Ústavný súd podá vo svojom rozhodnutí výklad ústavy, jediný spôsob, ako je takýto výklad Národná rada SR schopná prelomiť, je príslušná zmena ústavy. V tomto prípade bolo prijatie výslovného zákazu jedinou možnosťou prelomenia odvodenej právomoci, ktorú si Ústavný súd SR „založil“ na spojenom výklade čl. 124 a čl. 125 Ústavy SR.

Ústavný súd je spomedzi ostatných štátnych orgánov vo výnimočnom postavení. Je totiž jediným orgánom, ktorý má právomoc vytvárať právne záväzný výklad svojich kompetenčných ustanovení. Inak povedané, správne zvoleným výkladom môže ústavný súd dospieť aj k rozšíreniu svojej právomoci „nad rámec“ gramatického výkladu textu Ústavy SR. V absurdne extrémnom prípade by si takto Ústavný súd SR mohol aj uzurpovať absolútnu moc nad znením Ústavy SR, negujúc ústavodarnú právomoc Národnej rady SR.

Názor poslancov v tejto veci však nebol ojedinelý. Už v samotnom pléne Ústavného súdu SR sa vyskytli štyri odlišné stanoviská. Napríklad vtedajší sudca ústavného súdu L. Orosz na margo tejto veci napísal: „Ide o nález, ktorým Ústavný súd SR prekročil rámec svojich explicitne vymedzených ústavných právomocí, keďže v zmysle čl. 125 ods. 1 Ústavy SR môže rozhodovať o súlade (obyčajného) zákona s Ústavou SR, nie však o súlade ústavného zákona s Ústavou SR a tobôž nie o súlade napadnutých ústavných noriem, ktoré sú lokalizované v tom istom právnom predpise – Ústave SR.“⁴⁾

V tomto duchu sa vyjadrili aj iní autori v rámci doktrinálneho diskurzu, čo koniec-koncov spomenul aj predkladateľ návrhu ústavného zákona č. 422/2020 Z. z. v dôvodovej správe.⁵⁾ Ohľadom tejto zmeny Ústavy SR je určite vhodné zdôrazniť, že v žiadnom prípade nedošlo k prelomeniu judikatúry Ústavného súdu SR vo vzťahu k materiálnemu jadru ústavy. Bez ohľadu na to, či je ústavný súd oprávnený posudzovať súlad ústavných zákonov s Ústavou SR, jeho judikatúra k hodnotovým východiskám Ústavy SR a jej základných ustanovení tvoriacich materiálne jadro ústavného systému Slovenskej republiky pretrváva aj naďalej. V dôvodovej správe k návrhu ústavného zákona č. 422/2020 Z. z. predkladateľ na záver konštatuje: „To neznamená, že v Ústave SR neexistujú poistky proti činnosti ústavodarcu. Prvým a posledným ochrancom ,ústavnosti Ústavy‘ však v zvolenej koncepcii nie je Ústavný súd SR, ale ľud, resp. občianska spoločnosť.“

Národná rada SR sa tak prihlásila k myšlienke, že výsledky činnosti ústavodarného orgánu smie kontrolovať jedine samotný suverén, teda ľud. Deklarovanou pohnútkou ústavodarcu by teda mala byť ochrana systému, v ktorom obsah Ústavy SR určuje jedine ľud priamo alebo prostredníctvom poslancov Národnej rady SR, a ľud je tiež jediným „sudcom“ ústavnej čistoty týchto zmien. O reálnom výkone takejto kontroly už predkladateľ mlčí. Stačí si azda len domyslieť, ako by prebiehala taká ústavnoprávna kontrola, napríklad prostredníctvom práva na odpor podľa čl. 32 Ústavy SR. Je prinajmenšom zábavné, že predkladateľ ústavného zákona v podstate vyzval ľud, aby v prípade nesúhlasu so zmenou Ústavy SR prišiel osobne vysvetliť poslancom Národnej rady SR, čo si o nich myslí.

Odpoveď Ústavného súdu SR

Ústavný súd sa tejto zmene Ústavy SR venoval na dvoch úrovniach. V prvej úrovni pripomienkovania návrhu existoval kompromisný návrh predložený predsedom ústavného súdu I. Fiačanom v znení: „Ústavný súd nerozhoduje ani o súlade ústavného zákona s Ústavou; to neplatí, ak ide o zmenu podstatných náležitostí demokratického právneho štátu.“

Toto kompromisné riešenie by sa dalo považovať za veľmi vhodné východisko z napätej situácie. Ústava SR by takto výslovne potvrdila judikatúru Ústavného súdu SR ohľadom jej materiálneho jadra a zároveň by sa vytvorila základná platforma pre formálnu úpravu právomoci ústavného súdu pri posudzovaní ústavnosti ústavných zákonov. Za predpokladu, že by sa ústavný súd pridŕžal skôr opatrného a reštriktívneho výkladu toho, čo tvorí „podstatné náležitosti demokratického právneho štátu“,mohla by sa časom vytvoriť relatívne udržateľná rovnováha.

Prirodzene, ani toto riešene by nebolo definitívnou bodkou za takto komplexným problémom. Mohol by to však byť začiatok cesty k definitívnej úprave vzájomných právomocí Národnej rady SR a Ústavného súdu SR. Poslanci však žiadali definitívnu hrubú čiaru s okamžitým účinkom, a tak na kompromis nebol priestor.

Keďže vyňatie ústavných zákonov spod prieskumu Ústavného súdu SR nemalo všeobecnú podporu naprieč celým parlamentom, je iba logické, že sa tento ústavný zákon ocitol na ústavnom súde v rámci návrhu poslancov Národnej rady SR na začatie konania o súlade predpisov pod sp. zn. PL. ÚS 8/2022. Okolnosti tohto podania boli výnimočné už len tým, že Ústavný súd SR mal rozhodovať o novele Ústavy SR, ktorá mu túto kompetenciu výslovne berie. Možno aj preto bol návrh poslancov podaný čo najskôr to bolo možné, dokonca ešte pred zverejnením ústavného zákona v Zbierke zákonov SR.⁶⁾

Ústavný súd SR v bode 21 uznesenia z 25. mája 2022, sp. zn. PL. ÚS 8/2022, jasne deklaruje, že bez ohľadu na možnosť posudzovania súladu ústavných zákonov s Ústavou SR sa nič nemení na existencii materiálneho jadra ústavy a v nasledujúcich bodoch pokračuje výrokmi o obmedzení Národnej rady SR ústavným rámcom, ktorý bol vytvorený suverénnym ľudom pri vzniku Ústavy SR, opäť sa odvolávajúc na čl. 124 Ústavy SR. Z hľadiska otázky právomoci Ústavný súd SR v bode 26 citovaného uznesenia vyslovil, že platné znenie čl. 125 ods. 4 Ústavy SR mu zakazuje vo veci konať a odmietol tak podanie navrhovateľov z procesných dôvodov. Jedným dychom však hneď v nasledujúcom bode hovorí: „Výhrada Ústavného súdu spočíva v tom, že jeho osobitné postavenie ako nezávislého ochrancu ústavnosti podľa čl. 124 Ústavy SR by mohlo generovať ochranu materiálneho jadra ústavy v prípade extrémneho zásahu doň. Za takýto zásah možno považovať narušenie materiálneho jadra ústavy s intenzitou meniacou charakter Slovenskej republiky ako demokratického a právneho štátu...“⁷⁾

Inými slovami, nič nie je vyriešené. Ústavný súd si už teraz buduje postupne cestu k možnosti, že časom príde situácia, v ktorej bude musieť (alebo chcieť) zasiahnuť formou výkladového prekonania výslovného zákazu konať, obsiahnutého priamo v ústave. Výkladom ústavy postupne prekonáva nové znenie čl. 125 ods. 4 Ústavy SR a opäť sa vraciame naspäť do pôvodného stavu, ktorý už podľa ústavodarného orgánu mal byť vyriešený.

V podstate sme v súčasnosti v rovnakej situácii, ako keby bolo prijaté pôvodne navrhované kompromisné riešenie podľa predsedu ústavného súdu. Podľa výkladu Ústavného súdu SR je jeho generálna povinnosť obsiahnutá v čl. 124 Ústavy SR pri ohrození materiálneho jadra významnejšia ako výslovný zákaz rozhodovať podľa čl. 125 ods. 4 Ústavy SR a za splnenia podmienok, ktoré si Ústavný súd SR sám stanovil. Navrhované kompromisné riešenie poskytovalo aspoň tú výhodu, že podmienky výkonu právomoci Ústavného súdu SR boli uvedené v normatívnej forme v texte Ústavy SR. V súčasnom stave nielenže pretrváva spor o zámer pôvodného ústavodarcu pri kreovaní Ústavného súdu SR, ale navyše neexistuje ani základná právna istota pri jeho právomociach, keďže sú čiastočne obsiahnuté aj v rozvíjajúcej sa judikatúre.⁸⁾

Na margo kontroly ústavnosti vykonávanej ľudom ešte uvedieme citát z bodu 30 uznesenia z 25. mája 2022, sp. zn. PL. ÚS 8/2022: „V kontexte tvrdenia dôvodovej správy k namietanému právnemu predpisu o ľude, resp. občianskej spoločnosti ako prvom a poslednom ochrancovi ,ústavnosti ústavy‘ ... možno (samozrejme, nie mechanicky) postup Ústavného súdu SR popísaný v predchádzajúcich bodoch do určitej miery porovnať s právom občanov na odpor podľa čl. 32 Ústavy SR...“⁹⁾

Aj Ústavný súd SR teda hodlá klásť odpor. Na rozdiel od toho ľudového odporu pôjde o výhradne nenásilnú záležitosť. Našťastie pre ústavodarný orgán.

Myšlienka na záver

To, čo sa udialo medzi rokmi 2019 a 2022, bolo pre niektorých učebnicovou ukážkou prekročenia právomoci súdnej moci pri výklade práva. Iní by argumentovali, že Ústavný súd SR by sa spreneveril svojej podstate a účelu, ak by sa nesnažil Ústavu SR chrániť aj pred samotným ústavodarným orgánom.

Faktom je, že ak hovoríme o diktatúre Ústavného súdu SR, môžeme rovnako tak hovoriť o diktatúre 90. poslancov Národnej rady SR. Ako Ústavný súd vyslovil v náleze z 30. januára 2019, sp. zn. PL ÚS 21/2014, aj poslanci Národnej rady SR sú viazaní Ústavou SR a osobitne jej hodnotovým jadrom. Fundamentálna zmena hodnôt štátu by mala vychádzať priamo od suverénneho ľudu a nie z dohody politických strán, ktoré len fungujú v nastavenom systéme. To, že majú moc prijímať ústavné zákony, neznamená, že im je štát vydaný na milosť. Bolo by nanajvýš vhodné, aby existovala formálna (ústavná) úprava ústavodarného procesu tak, aby bolo zadosťučinené materiálnemu jadru ústavy, avšak bez toho, aby nevolené orgány ako Ústavný súd SR získali priveľkú moc nad voleným parlamentom.