Postavenie a právomoci národných parlamentov členských štátov EÚ v kontexte európskej integrácie

Národné parlamenty členských štátov EÚ plnia okrem svojich vnútroštátnych funkcií aj rad úloh smerom k EÚ. Vo vzťahu k inštitucionálnej architektúre EÚ pritom zaujímajú špecifické postavenie. Je to dané v prvom rade sui generis povahou systému EÚ, ktorý nekopíruje klasické trojdelenie moci na vnútroštátnej úrovni. V klasickom ústavnoprávnom ponímaní v demokracii je suverénom a ústavodarcom vždy a výlučne ľud, ktorý si zriaďuje orgány zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci a ktoré vykonávajú delegované právomoci a kompetencie.^[1] Tomu sú prispôsobené aj vnútroštátne rozhodovacie postupy – najmä legislatívny proces. V tomto kontexte by vnútroštátne právne prostredie malo umožniť plnohodnotnú participáciu ústavných orgánov na európskych záležitostiach najmä nastavením efektívneho systému pružnej spolupráce a komunikácie medzi jednotlivými ústavnými orgánmi. V porovnaní s ústavnými systémami a postupmi členských štátov vykazujú rozhodovacie procesy v EÚ pomerne veľké špecifiká, keďže nie sú „zrkadlovým obrazom“ vnútroštátnych postupov. Osobitne to možno konštatovať vo vzťahu k legislatívnemu procesu, resp. systému tvorby práva EÚ a tomu zodpovedajúcim legislatívnym právomociam jednotlivých európskych inštitúcií. Týka sa to najmä Rady EÚ, ktorá je jedným z európskych legislátorov, pričom je zároveň zložená zo zástupcov národných exekutív. To má isté implikácie aj na vnútroštátnej úrovni, najmä pokiaľ ide o interakciu medzi legislatívnou a výkonnou mocou. S tým súvisí tiež kompetenčný prenos z členských štátov na EÚ, čo malo dopad aj na vzťahy medzi jednotlivými zložkami štátnej moci na národnej úrovni a na právomoci vnútroštátnych orgánov. Osobitne to platí, pokiaľ ide o národné parlamenty, ktoré sa dostali do špecifického postavenia vis-à-vis normotvorbe na úrovni EÚ. Hoci z formálneho hľadiska nie sú vnútroštátne zákonodarné zbory súčasťou inštitucionálnej štruktúry EÚ, už od vzniku európskeho projektu predstavujú jeden zo základných zdrojov demokratickej legitimity nevyhnutnej pre nadnárodnú spoluprácu a tiež jeden z elementov osobitného ústavnoprávneho ponímania, na ktorom je EÚ postavená. Suverenita a ústavný charakter EÚ sa prejavuje vo forme kompetencií a právomocí jednotlivých inštitúcií EÚ. Aby bolo možné zachovať unikátny integračný projekt a zároveň jeho dynamiku, kompetencie a právomoci sa delia medzi Úniu a členské štáty.^[2] Rozsah prenosu výkonu časti právomocí na EÚ ako nadnárodné spoločenstvo a tiež miera zapojenia národných parlamentov do participácie na rozhodovacích procesoch EÚ sa v priebehu európskej integrácie menili až do dnešnej podoby upravenej Lisabonskou zmluvou. Prvá výraznejšia zmena nastala zavedením priamej voľby členov Európskeho parlamentu, ktorá priniesla rozdiel oproti dovtedajšiemu systému nominácií poslancov zo strany národných parlamentov. Národné parlamenty tým stratili bezprostredný dosah na ovplyvňovanie priebehu a finálnej podoby legislatívnych aktov a iných dokumentov EÚ. Okrem toho postupnými zmenami primárneho práva EÚ došlo k rozširovaniu kompetencií európskych inštitúcií, ktoré začali pokrývať aj oblasti, o ktorých dovtedy rozhodovali národné parlamenty a v rámci ktorých zároveň vykonávali príslušné kontrolné právomoci. Ďalším problematickým momentom bolo, že národné parlamenty začali pociťovať deficit priameho toku informácií vrátane legislatívnych návrhov a ostatných dokumentov. Tieto mali k dispozícii primárne národné vlády, ktoré ich až následne predkladali svojim parlamentom.^[3] Uvedenými krokmi začalo dochádzať k rozhodovacej i informačnej disparite, resp. nerovnováhe, keďže zatiaľ čo národné exekutívy sa priamo podieľali na prijímaní rozhodnutí na pôde Rady EÚ, legislatívna moc členských štátov v inštitúciách EÚ priame zastúpenie stratila a existujúce nástroje sa na reálne ovplyvnenie tvorby európskych politík ukázali ako nepostačujúce. Príčiny bolo potrebné hľadať najmä vo vysokej administratívnej náročnosti a procesnej komplikovanosti posudzovania európskej legislatívy, ktorá si vyžaduje bezprostredný a operatívny kontakt s dianím v EÚ. Tento zvyšujúci sa vplyv a rozsah rozhodovacích procesov na úrovni EÚ v kľúčových oblastiach legislatívy mal za následok vznik iniciatív smerujúcich k posilneniu postavenia národných parlamentov. Vyvrcholením tohto procesu boli zmeny zavedené Lisabonskou zmluvou, ktorých cieľom bolo zvýšiť parlamentnú kontrolu nad tvorbou legislatívy EÚ. Najmarkantnejšie sa to, okrem iného, zhmotnilo v princípoch subsidiarity a proporcionality realizovaných cez inštitút tzv. žltej a oranžovej karty, nazývaný tiež mechanizmus skorého varovania. Vďaka týmto zmenám začali vnútroštátni zákonodarcovia disponovať špecifickým typom právomocí do istej miery nad rámec vnútroštátneho práva, resp. primárne prameniacimi z práva EÚ, v rámci ktorých vykonávajú priamu kontrolu rozhodovacích procesov na úrovni EÚ. Cieľom týchto zmien bolo kompenzovať dopady európskej integrácie na právomoci národných parlamentov. V tejto súvislosti je tiež potrebné zdôrazniť, že parlamenty v členských štátoch sú pomerne heterogénnou skupinou.^[4]Medzi národnými parlamentmi existujú viaceré rozdiely, najmä konkrétne vymedzenie právomocí a miera zodpovednosti výkonnej moci parlamentu. Svoju úlohu môže zohrávať tiež fakt, či ide o centrálny, alebo regionálny zastupiteľský zbor. Z tohto dôvodu aj samotný výkon a intenzita využívania, či aplikácie právomocí vo vzťahu k EÚ v konečnom dôsledku závisí od vnútroštátneho usporiadania. V členských štátoch EÚ neexistuje jednotný, resp. jedinečný parlamentný model. Ako zdôrazňuje Kiiver: „pokiaľ ide o politické a ústavné systémy, príchute parlamentarizmu sa pohybujú od vyváženého rozdelenia moci medzi vládu a parlament až po silnú vládnu moc, od komplexných parlamentných systémov až po čiastočne prezidentské systémy (...), od jednokomorového k dvojkomorovému systému, od unitárnej štátnej štruktúry k decentralizácii a federalizmu, od vlád viacerých strán k vládam jednej silnej strany, od súdržnosti v parlamente k veľkej fragmentácii, od racionalizovaného parlamentarizmu, ktorý bude vládnuť krehkými koalíciami alebo menšinovými vládami, (...) od stability po nestálosť, od väčšinovej po konsenzuálnu tvorbu politiky“.^[5]

Z uvedeného vyplýva, že vzhľadom na špecifický charakter EÚ sa aj národné parlamenty postupným vývojom stali fakticky sui generis integrálnou súčasťou kvázi dvojúrovňového systému európskeho konštitucionalizmu a parlamentarizmu. Prvý stupeň na vnútroštátnej úrovni pritom spolu s národnými parlamentmi predstavujú národné vlády a na úrovni EÚ je to Európsky parlament spolu s Radou EÚ a Európskou komisiou (ďalej aj „Komisia“).

Základné funkcie národných parlamentov vo vzťahu k EÚ

Pokiaľ ide o konkrétne funkcie národných parlamentov v kontexte európskej integrácie, možno hovoriť o troch základných okruhoch:

1. aplikácia princípu subsidiarity (tzv. procedúra žltej a oranžovej karty),

2. kontrola postupu exekutívy na úrovni EÚ národnými parlamentami,

3. ratifikácia, implementácia a revízia práva EÚ.

Ad 1) Aplikácia princípu subsidiarity (tzv. mechanizmus žltej a oranžovej karty)

Aplikácia princípu subsidiarity prostredníctvom spomínanej procedúry žltej a oranžovej karty predstavuje konkrétnu formu participácie národných parlamentov na nadnárodnej normotvornej činnosti. Zmyslom zásady subsidiarity je garantovať členským štátom EÚ možnosť prijímať rozhodnutia na národnej úrovni, pokiaľ je to efektívnejšie. Princíp subsidiarity limituje právomoc Únie rozhodovať a konať len v prípadoch, kedy ciele opatrenia z dôvodu predpokladaného rozsahu nie sú členskými štátmi dostatočne dosiahnuteľné. Legitimovať činnosť Únie ako nadnárodného elementu je tak možné len v prípade, ak členské štáty samotné nestačia na naplnenie požadovaných cieľov, či už z hľadiska ich rozsahu, účinkov, efektivity alebo iných dôvodov. Únijná úroveň by v zásade mala byť aktivovaná len v prípade, ak nie je možné účinne postupovať, resp. lepšie dosiahnuť zamýšľané riešenie na nižšej úrovni. Zavedenie zásady subsidiarity do európskych zmlúv má ambíciu priblížiť výkon právomocí čo najviac k občanom.^[6]Európska únia by preto mala konať iba vtedy, keď nemožno dosiahnuť želaný cieľ na nižšej úrovni, ktorá by mala mať prednosť. Výrazné zmeny v tomto kontexte priniesla najmä posledná revízia primárneho práva. Jej hlavnou novinkou bolo predstavenie nového aktéra: národných parlamentov.^[7]Išlo pritom predovšetkým o zavedenie nástrojov na posilnenie postavenia národných parlamentov v rozhodovacích, najmä legislatívnych procesoch na úrovni EÚ. Vďaka mechanizmu skorého varovania získali vnútroštátne parlamenty nezávislú právomoc posudzovať súlad návrhov Komisie so zásadou subsidiarity vo forme ex ante kontroly. Princíp subsidiarity nie je typom kompetencie, ale skôr zásadou, ktorú musí EÚ dodržiavať pri posudzovaní toho, či môže alebo nemôže vykonávať svoju právomoc v prípade konkrétnej normotvornej iniciatívy. Princíp subsidiarity sa uplatňuje na všetky inštitúcie EÚ a jeho cieľom je, aby v rámci zdieľaných kompetencii konala únia iba vtedy, ak členské štáty nemôžu dostatočne splniť ciele navrhovanej činnosti a EÚ ich môže dosiahnuť lepšie. Tým je zároveň podporená rovnováha moci, keďže sa skúma dôležitá otázka, či by mala zdieľanú právomoc vykonávať EÚ, alebo je lepšie vykonávať ju na úrovni členského štátu, prípadne na ešte nižšej úrovni. Subsidiarita je tiež dôležitá z pohľadu demokratickej legitimity, pretože uprednostňuje rozhodovanie bližšie k občanom. Subsidiarita v EÚ znamená de facto voľbu medzi EÚ, národnou alebo lokálnou úrovňou s cieľom vybrať jedného aktéra^[8], ktorý bude aktívny v danej oblasti práva EÚ. Do úvahy sú brané tiež praktické aspekty rozhodovacej činnosti s cieľom dosiahnuť rovnováhu medzi efektívnosťou a jednoduchosťou na jednej strane a decentralizáciou a potrebou rešpektovať miestne rozdiely a reagovať na voličov na strane druhej. Zásada subsidiarity sa uplatňuje iba v prípadoch spoločných právomocí Únie a členských štátov a podporných koordinačných a doplňujúcich právomocí Únie. Na prípady vykonávania výlučných právomocí sa zásada subsidiarity nevzťahuje, pretože v prípade výlučných právomocí koná vždy Únia.^[9]Primárne sa tak princíp subsidiarity týka predovšetkým oblastí spadajúcich pod tzv. spoločné alebo zdieľané kompetencie, kde má právomoc konať tak EÚ, ako aj jej členské štáty.^[10] Zásada subsidiarity je založená na kritériách komparatívnej účinnosti a pridanej hodnoty konania Únie. Prvé kritérium vyžaduje porovnanie prostriedkov a nástrojov na dosiahnutie cieľov, ktorými disponuje Únia a členské štáty, aby bolo možné zhodnotiť ich relatívnu účinnosť (tzv. test komparatívnej účinnosti). Druhé kritérium skúma, či na úniovej úrovni možno dosiahnuť sledovaný cieľ lepšie, ako by ho dosiahli členské štáty (tzv. test úniovej pridanej hodnoty).^[11] Celkovo možno konštatovať, že subsidiarita je kľúčovým východiskom pre reguláciu delenia kompetencií medzi ústrednou a národnou, regionálnou alebo miestnou úrovňou. Zásada subsidiarity predstavuje dynamický prvok vo vykonávaní právomocí Únie a členských štátov podľa konkrétnych okolností a sledovaných cieľov.^[12] Posilnenie kontroly tvorby európskej legislatívy zo strany národných parlamentov a ich pôsobnosti v záležitostiach EÚ sa muselo nevyhnutne odzrkadliť aj vo vnútroštátnej právnej úprave jednotlivých členských štátov a v rozšírení ich právomocí. Spôsob, akým členské štáty premietli posilnené postavenie národných parlamentov do svojich právnych poriadkov, je záležitosťou vnútroštátneho ústavného práva a aplikačnej praxe každého z nich. Zároveň však domáca legislatíva musí byť prirodzene kompatibilná s právom EÚ a tým pádom sú nastavené a priori aj limity, resp. mantinely pre takúto vnútroštátnu reguláciu.^[13] Špecificky vo vzťahu k princípu subsidiarity to znamená adekvátne nastavenie vnútroštátnych procesov tak, aby odrážali dvojúrovňovú povahu mechanizmu skorého varovania.

Pre plnohodnotné fungovanie mechanizmu skorého varovania totiž nepostačuje iba postup na úrovni EÚ, ale nevyhnutná je aj súčinnosť vnútri členských štátov, osobitne zo strany národných parlamentov v rámci monitorovania zásady subsidiarity v súlade s príslušnými ustanoveniami Lisabonskej zmluvy.^[14] V zmysle Protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality môže každý národný parlament v lehote ôsmych týždňov odo dňa doručenia návrhu legislatívneho aktu prijať odôvodnené stanovisko. Národný parlament, resp. jeho komora^[15] prijme odôvodnené stanovisko v prípade, ak sa domnieva, že návrh legislatívy EÚ nie je v súlade so zásadou subsidiarity a daná problematika by mohla byť lepšie riešená jednotlivými členskými štátmi a nie na úrovni EÚ. V odôvodnenom stanovisku je potrebné uviesť dôvod, pre ktorý sa daný parlament, resp. komora domnieva, že predkladaný návrh nie je v súlade so zásadou subsidiarity. Odôvodnené stanovisko sa zasiela predsedovi Európskeho parlamentu, Rade a Komisii. Ako už bolo spomenuté, mechanizmus skorého varovania funguje na dvoch úrovniach – začína na úrovni EÚ a má pokračovanie na národnej úrovni, z ktorej môže byť „vrátený“ späť na európsku úroveň. Od momentu doručenia návrhu legislatívneho aktu predloženého na úrovni EÚ môže každý národný parlament v lehote ôsmych týždňov prijať odôvodnené stanovisko. Protokol č. 2 následne rozlišuje dva typy procedúr^[16]:

1. Procedúra žltej karty

Pokiaľ je odôvodnené stanovisko namietajúce nesúlad s princípom subsidiarity predložené aspoň jednou tretinouhlasov pridelených národným parlamentom, návrh sa musí prehodnotiť. V prípade návrhov týkajúcich sa policajnej a justičnej spolupráce v trestných veciach sa tento pomer znižuje na štvrtinu. Inštitúcia, ktorá vypracovala návrh legislatívneho aktu (najčastejšie Komisia), môže rozhodnúť o pokračovaní legislatívneho procesu s nezmeneným návrhom, prípadne ho môže zmeniť, doplniť alebo stiahnuť, pričom svoje rozhodnutie musí zdôvodniť.

2. Procedúra oranžovej karty

Okrem žltej karty existuje v rámci mechanizmu skorého varovania aj oranžová karta, ktorá sa môže uplatniť v rámci riadneho legislatívneho postupu. V tomto prípade proces spustí jednoduchá väčšina hlasov alokovaných národným parlamentom. Predkladaný návrh sa v takom prípade musí opätovne posúdiť s tým, že Komisia sa následne môže rozhodnúť návrh ponechať, zmeniť, doplniť alebo stiahnuť. Pokiaľ sa Komisia rozhodne pokračovať v legislatívnom procese s nezmeneným návrhom, musí v odôvodnenom stanovisku vysvetliť, prečo je podľa nej návrh v súlade s princípom subsidiarity. V rámci procedúry „oranžovej karty“ sa zdôvodnenie Komisie pre zotrvanie návrhu, rovnako ako aj odôvodnené stanoviská národných parlamentov predkladajú únijnému legislatívcovi. Ten bude musieť posúdiť, či je návrh kompatibilný s princípom subsidiarity.^[17] To znamená, že odôvodnené stanovisko Komisie sa spolu s odôvodnenými stanoviskami národných parlamentov predložia na posúdenie Európskemu parlamentu a Rade EÚ v rámci legislatívneho postupu.^[18]Európsky parlament a Rada EÚ návrh spolu s odôvodnenými stanoviskami preskúmajú a rozhodnú, ako sa bude postupovať ďalej. Ak sa zákonodarca domnieva, že legislatívny návrh nie je zlučiteľný so zásadou subsidiarity, môže na základe 55 % väčšiny členov Rady EÚ alebo väčšiny odovzdaných hlasov v Európskom parlamente takýto legislatívny návrh zamietnuť a návrh sa v takom prípade nebude ďalej preskúmavať a legislatívny proces končí [čl. 7 ods. 3 písm. b) Protokolu (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality]. V opačnom prípade sa pokračuje v štandardnom legislatívnom procese ďalej. Právomoc posudzovať súlad návrhov legislatívnych aktov EÚ so zásadou subsidiarity je kľúčovou pri dohľade nad tým, aby sa v legislatívnych iniciatívach a návrhoch EÚ dodržiavala zásada subsidiarity v súlade s postupmi ustanovenými v Protokole (č. 2) o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality. Práve národné parlamenty môžu takýmto aktívnym spôsobom prispievať k prijímaniu európskej legislatívy čo najbližšie k občanom.

Ad 2) Kontrola postupu exekutívy na úrovni EÚ národnými parlamentami

Rozhodnutia prijímané na pôde EÚ, či už ide o politické závery v Európskej rade, alebo právne záväzné rozhodnutia v Rade ministrov, skôr alebo neskôr rezultujú v sekundárnom práve EÚ, ktoré následne výrazným spôsobom ovplyvňuje dianie v členských štátov. Konečnými adresátmi alebo užívateľmi sú samozrejme fyzické a právnické osoby, ktoré priamo pociťujú účinky legislatívy EÚ na vnútroštátne právo členských štátov. Jeho dopady na jednotlivcov a takisto spôsob^[19] ich implementácie sa rôznia. Bez ohľadu na tieto odlišnosti je ich spoločným menovateľom fakt, že práve tu nastáva interakcia medzi nadnárodnou a vnútroštátnou úrovňou v rámci európskych integračných procesov, kde zásadnú úlohu zohráva exekutívna zložka štátnej moci. Týmto dochádza k silnému presahu európskych politík a implikáciám na vnútroštátne právne prostredie, čo niektorí autori označujú ako „europeizáciu“. „Europeizácia“ je koncept používaný na analýzu rôznych zmien v rámci Európskej únie a politík jej členských štátov vyplývajúcich z procesu európskej integrácie.^[20] Keďže zástupcovia členských štátov v oboch spomenutých inštitúciách, t. j. v Európskej rade a Rade EÚ, sú členmi exekutívy, pre zachovanie demokratického elementu je zároveň dôležité, aby významnú úlohu v tomto kontexte zohrávala kontrola postupu národných vlád na ich pôde zo strany národných parlamentov. To všetko prináša zásadné zásahy do vnútroštátneho právneho prostredia, keďže aj tvorba európskej legislatívy si vyžaduje dozor na vnútroštátnej úrovni. Okrem bežnej kontroly vykonávanej vo vzťahu k tradičným vnútroštátnym otázkam sa preto národné parlamenty zaoberajú aj kontrolou súvisiacou so zapojením exekutívy do záležitostí EÚ. Prostredníctvom kontroly vládnej moci dochádza zároveň nepriamo aj ku kontrole európskych inštitúcií, najmä cez zasadnutia Európskej rady a Rady ministrov. Spôsoby a postupy pri kontrole sú rozmanité, pričom každý vnútroštátny parlament vykazuje určité špecifiká, ktorými sa líši od ostatných. Odlišná môže byť intenzita zapojenia, procesné postupy, vnútroparlamentné rozdelenie kompetencií, záväznosť mandátu a pod. Napríklad v rámci vnútroparlamentného rozdelenia kompetencií môže byť kontrola vykonávaná buď vo výboroch, alebo v pléne. Taktiež môže byť rozdiel medzi formou a intenzitou zapojenia vecne príslušných výborov. Formy a spôsoby zapojenia národných parlamentov môžu byť rôzne – od minimalistickej podoby až po intenzívne zapojenie. Minimalistický model predstavuje zapojenie len v nevyhnutnom rozsahu, charakterizuje ho veľká dôvera v exekutívu, kedy zákonodarná moc vstupuje do rozhodovacích procesov len v obmedzenom, resp. minimálnom rozsahu.^[21] Fungovať tiež možno cez model „business as usual“, čiže sa postupuje podľa systému zavedeného pre kontrolu bežných návrhov právnych predpisov.^[22]Tzv. expertný model je založený na gestorstve vecne príslušného výboru, t. j. výkon kontroly prebieha mimo výbor pre európske záležitosti.^[23] Model tzv. „verejného fóra“ je zas založený na verejných plenárnych zasadnutiach.^[24] Klasický model predstavuje gestorstvo výboru pre európske záležitosti, voči ktorému sa daný člen vlády zodpovedá za svoj postup na úrovni EÚ. Model „úplnej parlamentarizácie“ predstavuje silné zapojenie parlamentu so záväzným mandátom, od ktorého sa nemožno odchýliť.^[25]Vo všeobecnosti možno povedať, že parlamenty, ktoré sú aktívne pred zasadnutiami Európskej rady alebo Rady ministrov sú zväčša tie, ktoré majú pevne etablovaný systém kontroly, silné vnútroštátne právomoci a získali dôležité postavenie v záležitostiach EÚ. Zároveň v praxi národných parlamentov existujú isté minimálne štandardy, resp. obvyklé postupy a viac či menej podobné zvyklosti, resp. právne úpravy. Z inštitucionálneho hľadiska je v každom z 27 parlamentov členských štátov EÚ minimálne jeden parlamentný výbor špecializovaný práve na európske záležitosti. Jeho úlohou je zvyčajne pôsobiť ako platforma pre konzultácie týkajúce sa európskej agendy a schvaľovanie záležitostí týkajúcich sa EÚ. Medzi jednotlivými členskými štátmi EÚ prirodzene existuje veľa rozdielov a nuáns vo fungovaní výborov pre európske záležitosti, najmä vo vzťahu medzi výborom pre európske záležitosti a vecne príslušnými výbormi, prípadne plénom^[26], či v prístupe k informáciám a všeobecnejšie v otázkach tzv. ex ante kontrolného systému.^[27]Podobnosť na druhej strane vykazujú funkcie výboru pre európske záležitosti, ktorý zvyčajne pripravuje správy o legislatívnych a nelegislatívnych návrhoch EÚ, a to z vecno-odborného, právneho a tiež politického hľadiska. Následne sú správy eurovýboru obvykle prekladané odborným výborom s tým, že správa indikuje, aký je právny a politický význam daného návrhu a ktoré návrhy si vyžadujú ďalšie preskúmanie.^[28] Kontrola sa zvyčajne týka návrhov právnych aktov, predkladania vysvetlení, návrhov a pozícií vlády a schvaľovania negociačných mandátov. S tým súvisiacou úlohou vlády je zasielať výboru všetky relevantné informácie a návrhy pozícií. Vo výbore pre európske záležitosti sú na základe všetkých relevantných dokumentov a informácií prejednávané a schvaľované pozície danej členskej krajiny pred zasadnutiami Európskej rady a Rady EÚ. Tým je zároveň vykonávaná ex ante kontrola pri realizácii európskych politík. Na základe uvedeného možno vyvodiť záver, že národné parlamenty majú viac kontrolných kompetencií aj vďaka zakladajúcim zmluvám EÚ. Dôležitosť, akú pripisujú postaveniu vnútroštátnych zákonodarných zborov, je zdôraznená aj v čl. 10 ods. 2 ZEÚ, ktorý uvádza, že „členské štáty sú zastúpené v Európskej rade hlavami štátov alebo predsedami vlád a v Rade svojimi vládami, ktoré samotné sú demokraticky zodpovedné buď svojim národným parlamentom, alebo svojim občanom“. Inak povedané, hlavy štátov alebo predsedovia a členovia vlád nesú pred svojimi parlamentmi zodpovednosť aj v oblasti záležitostí EÚ. Okrem toho Protokol (č. 1) o úlohe národných parlamentov v Európskej únií zaručuje napríklad ich právo na informácie a minimálne obdobie ôsmych týždňov, v rámci ktorého môžu zaujať pozície k návrhom aktov EÚ.^[29] Bezpochyby tak existuje aj rámcový európsky právny základ pre vnútroštátnu parlamentnú kontrolu činností členov vlády v Rade EÚ a Európskej rade.^[30] To zároveň nespochybňuje fakt, že zodpovednosť exekutívy smerom k parlamentu primárne vyplýva z ústavného práva konkrétneho členského štátu a je upravená v príslušných pravidlách a ustanoveniach vnútroštátneho právneho poriadku.^[31] Kontrola parlamentu nad postupom ministrov na pôde inštitúcií EÚ tak v konečnom dôsledku závisí predovšetkým od ústavnej úpravy a praxe špecifickej pre každý členský štát. Okrem toho rovnováha síl v národnom systéme medzi parlamentom a vládou nie je napokon v žiadnej krajine úplne rovnaká, ale vykazuje špecifiká. Možno tak hovoriť o národných modeloch adaptácie parlamentov do procesu nadnárodnej integrácie. Parlamentná kontrola prebieha v dvoch líniách ako kontrola ex ante a ex post (vrátane vyvodenia zodpovednosti).

Predbežná kontrola (kontrola ex ante)

Kontrola ex ante prebieha ako prvá a jej cieľom je v prvom rade mať pod kontrolou postup vlády v európskych záležitostiach ešte pred realizáciou aktivít na úrovni EÚ. Tento typ kontroly možno označiť ako model tvorby politiky (tzv. „policy making“).^[32]Pri ex ante kontrole môže byť problematická krátkosť času na posúdenie predkladaných návrhov a prijatie pozície. Kontrola ex ante môže mať dve základné podoby, a to mandátny alebo nemandátny systém.

1. Mandátny systém

V prípade mandátneho systému parlament udeľuje záväzný mandát na rokovania pre zástupcov vlády v Rade EÚ. Rokovací mandát je zástupcovi vlády udelený pred zasadnutím a je záväzný nielen politicky, ale najmä právne. Zástupca vlády členského štátu EÚ sa od neho nemôže odchýliť buď vôbec, alebo len v stanovených situáciách, kedy za určitých okolností existuje možnosť nepostupovať v súlade s mandátom.^[33]Dnes ide o najbežnejšie používaný systém v EÚ^[34], ktorý využíva aj Slovenská republika.^[35] 

2. Nemandátny systém kontroly

V tomto systéme je na rozdiel od mandátnej verzie parlamentná kontrola voľnejšia v tom zmysle, že parlament zaujme ku konkrétnemu legislatívnemu alebo inému návrhu svoje stanovisko, no je na rozhodnutí vlády, či daný postoj zohľadní a bude podľa neho postupovať pri výkone svojich právomocí na úrovni EÚ alebo sa od neho odchýli. Čiže exekutíva istým spôsobom zostáva v tomto ohľade slobodnejšia a jej manévrovací priestor je oveľa širší ako v prípade mandátneho systému.^[36]

Následná kontrola (kontrola ex post)

Kontrola ex post je dôležitou súčasťou celkových kontrolných funkcií parlamentného kontrolného mechanizmu. Kontrola ex post je úzko prepojená s kontrolou ex ante a slúži na následný odpočet postupu vlády na úrovni EÚ. Nastupuje po tom, čo sa zástupca exekutívy zúčastnil príslušných rokovaní a rozhodovacích procesov na úrovni EÚ, t. j. následne po ich vykonaní. Ex post kontrola predstavuje aktívny proces spätnej väzby o výsledkoch rokovaní v rámci Európskej rady a Rady ministrov. Slúži na zabezpečenie parlamentnej kontroly vykonávania mandátu a postupu pri rozhodovaní na európskej úrovni. Intenzita kontrolných parlamentných aktivít a význam, ktorý sa im pripisuje, sa opäť medzi členskými štátmi veľmi líši. Logika veci hovorí, že silná ex ante kontrola by mala byť automaticky nasledovaná aj silnou ex post kontrolou. Nie vždy to však platí, keďže situácia v prípade ex post kontroly je iná. Mnoho parlamentov je nepochybne mimoriadne aktívnych aj po rokovaniach na úrovni EÚ.^[37] Zároveň sú však aj také, ktoré považujú ex post kontrolu skôr za formalitu. Každopádne možno konštatovať, že je tendencia klásť väčší dôraz na kontrolu ex ante, keďže v jej prípade je väčší priestor, či pravdepodobnosť na uplatnenie a reálne presadenie danej národnej pozície. Naproti tomu v prípade kontroly ex post je šanca na akceptovanie pozície podstatne nižšia, resp. nulová, a preto má tento typ kontroly skôr informatívny charakter, prípadne slúži už len na vyvodenie zodpovednosti. Pre kvalitný výkon ex post parlamentnej kontroly je z dlhodobého hľadiska kľúčový aktívny proces spätnej väzby o výsledkoch rokovaní v Európskej rade a Rade ministrov. Každopádne dôležitými súčasťami tohto typu kontroly je dôsledná analýza prijatých rozhodnutí, resp. vykonania mandátu a možnosť prípadného vyvodenia zodpovednosti.

V tejto súvislosti možno konštatovať, že následná kontrola vlád členských štátoch EÚ zo strany národných parlamentov je založená na všeobecnom princípe, že ministri nesú pred parlamentom za svoje konanie zodpovednosť, a preto majú povinnosť ho informovať o výsledkoch rokovaní, operatívne zdôvodniť a vysvetliť svoj postup, najmä keď došlo k odchýleniu sa od mandátu. V krajnom prípade môže parlament vysloviť smerom k exekutíve nedôveru, prípadne žiadať vzdanie sa funkcie.

Ad 3) Ratifikácia, implementácia a revízia práva EÚ

Národné parlamenty schvaľujú zmeny a doplnenia zakladajúcich zmlúv a tiež dohody o pristúpení nových členov. Dôležitú úlohu plnia tiež pri vykonávaní sekundárneho práva EÚ. Zmluvy sa môžu meniť a dopĺňať v súlade s riadnym revíznym postupom alebo v súlade so zjednodušenými revíznymi postupmi.^[38]

A. Riadny revízny postup

Návrh na revíziu zmlúv môže predložiť každý členský štát^[39], Európsky parlament a Komisia. Návrh sa predkladá Rade EÚ, ktorá je okrem Európskej rady povinná o tom informovať aj národné parlamenty.^[40]Návrh môže byť posunutý do ďalšieho procesu, ak ho Európska rada po porade s Európskym parlamentom a Komisiou odporučí jednoduchou väčšinou, pričom následne sa na tento účel musí zvolať medzivládna konferencia vo forme konventu.^[41] Pokiaľ to rozsah navrhovaných zmien a doplnení umožňuje, Európska rada môže^[42]rozhodnúť o nezvolaní konventu, pričom zároveň stanoví mandát pre konferenciu zástupcov vlád členských štátov.^[43] Takýto konvent na medzivládnej úrovni je zložený aj zo zástupcov národných parlamentov, čím je zdôraznená dôležitosť ich postavenia. Okrem toho konvent pozostáva tiež zo zástupcov hláv štátov alebo predsedov vlád, Európskeho parlamentu a Komisie. Pokiaľ ide o zloženie konventu, existujú názory, podľa ktorých sa takáto konferencia považuje za klasický príklad diplomatických rokovaní, a teda za oblasť primárne vyhradenú pre výkonnú moc.^[44] S názorom vylučujúcim národné parlamenty z revízneho postupu nemožno úplne súhlasiť, keďže zmena primárneho práva je širokospektrálna otázka a zapojenie národných parlamentov je logické a má svoje opodstatnenie. Zároveň je toto zapojenie vnútroštátnych parlamentov limitované, keďže Európska rada má možnosť hlasovať jednoduchou väčšinou a po odsúhlasení Európskym parlamentom rozhodnúť, že konvent nezvolá, pokiaľ rozsah pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov nezadá dôvod na jeho zvolanie.^[45] Každopádne, úlohou konventu je preskúmať návrhy zmien a doplnení zmlúv a prijať odporúčanie. Konvent sa pritom uznáša formou konsenzu. Požiadavka, podľa ktorej sa musí vždy dosiahnuť konsenzus, je správna a demokratická. Tým sa umožňuje, aby si danú víziu osvojili všetci zúčastnení vrátane zástupcov národných parlamentov. Metóda konsenzu je tiež dôležitá z dôvodu, že je prepojená s ďalšími ustanoveniami Lisabonskej zmluvy, ktorých účelom je podporiť význam národných parlamentov pri procese európskej integrácie.^[46]Odporúčania prijaté konventom sú následne predložené medzivládnej konferencii zloženej zo zástupcov vlád členských štátov.^[47] Národné parlamenty sú prirodzene aj súčasťou následného schvaľovacieho procesu v rámci vnútroštátnych ratifikačných procedúr^[48], čo ich stavia opäť do centra rozhodovania a dáva im ústrednú úlohu pri schvaľovaní zmien a doplnení primárneho práva. Konečné rozhodnutie o revízii zakladajúcich zmlúv tak majú v rukách členské štáty podľa svojich ústavných pravidiel, ktoré si zvyčajne vyžadujú súhlas národného parlamentu a tiež stanovujú ďalšie konkrétne požiadavky a podmienky^[49], ako napríklad súhlas jednoduchej alebo kvalifikovanej väčšiny poslancov, zmeny vo vnútroštátnom práve^[50], prípadne záväzné referendum.^[51]Rozhodnutie členského štátu môže vyústiť buď v schválenie, alebo naopak odmietnutie navrhovaných zmien.^[52]Tieto môžu nadobudnúť platnosť a účinnosť, len ak s nimi vyslovia súhlas všetky členské štáty. Ak čo len jeden z členských štátov nesúhlasí so zmenami a doplneniami, návrh je nepriechodný. Lisabonská zmluva tak dáva národným parlamentom právo veta. V praxi má odmietnutie ratifikácie za následok to, že je to národný parlament, ktorý nesie zodpovednosť za prípadnú krízu v integračnom procese EÚ.^[53]

B. Zjednodušené revízne postupy

Lisabonská zmluva upravuje tiež dva prípady tzv. zjednodušených postupov revízie zmlúv, kde sa vyžaduje súhlas všetkých národných parlamentov^[54]a kde majú národné parlamenty právo veta.^[55]V rámci týchto postupov môže Európska rada rozhodnúť jednomyseľne o zmene a doplnení ustanovení tretej časti ZFEÚ, ktoré sa týkajú vnútorných politík a činnosti únie.^[56] Týmto postupom však nemožno rozšíriť rozsah právomocí Únie prenesených zmluvami.^[57]To naopak nevylučuje, aby bolo týmto postupom možné obmedziť právomoci EÚ. Európska rada pritom rozhoduje jednomyseľne a po porade s Európskym parlamentom a Komisiou. Toto rozhodnutie nadobudne účinnosť až po schválení členskými štátmi v súlade s ich príslušnými ústavnými požiadavkami.^[58] 

Okrem toho sú národné parlamenty tiež súčasťou procesu použitia tzv. všeobecnej preklenovacej doložky passerelle^[59], ktorá sa týka dvoch typov zmien vykonávaných vo forme rozhodovania: buď nahradením požiadavky jednomyseľnosti v Rade kvalifikovanou väčšinou, alebo nahradením osobitného legislatívneho postupu riadnym legislatívnym postupom. O návrhu na využitie týchto postupov rozhoduje Európska rada z vlastnej iniciatívy a jednomyseľne s predchádzajúcim súhlasom Európskeho parlamentu. Zároveň sa takáto iniciatíva Európskej rady oznamuje a postupuje všetkým národným parlamentom, z ktorých každý môže do šiestich mesiacov od oznámenia využiť právo veta a návrh odmietnuť. V takom prípade Európska rada návrh neprijme. Pokiaľ nedôjde zo strany niektorého z národných parlamentov k využitiu práva veta a odmietnutiu návrhu, Európska rada návrh prijme.