Všeobecne záväzné nariadenia obce - tvorba a náležitosti

Normotvorná právomoc obcí predstavuje jeden z inštitútov vykonávania územnej samosprávy ako aj prenesenej štátnej správy, je zakotvená v čl. 68 a čl. 71 ods. 2 Ústavy SR a bližšie špecifikovaná v ustanoveniach § 6 a nasl. zákona o obecnom zriadení (ďalej len "Zákona"). Rozlišujeme medzi pôvodnou normotvornou právomocou obce realizovanou v rámci výkonu územnej samosprávy a prenesenou (odvodenou) normotvornou právomocou obce vykonávanou v rámci prenesenej štátnej správy. Všeobecné záväzné nariadenia obce možno rozdeľovať aj na "samosprávne nariadenia obce, ktoré sú vydávané pri výkone územnej samosprávy, a "správne nariadenia obce" vydávané pri výkone štátnej správy"¹⁾. V oboch prípadoch obec postupuje na základe ústavných príkazov uvedených v citovaných ustanoveniach Ústavy SR, ktoré však nemožno vykladať a aplikovať izolovane a nezávisle od iných ustanovení Ústavy SR. Ďalšími relevantnými ustanoveniami sú napríklad čl. 2 ods. 2 a ods. 3, čl. 13 ods. 1 a ods. 2, čl. 7 ods. 4, čl. 120 ods. 2 Ústavy SR, podľa ktorých sú obce pri vydávaní svojich všeobecne záväzných nariadení povinné postupovať a ktoré čiastočne limitujú normotvornú právomoc obce.

V súvislosti s prijímaním všeobecne záväzných nariadení pri výkone štátnej správy (čl. 71 ods. 2 ústavy) treba uviesť, že "presunom časti štátnej správy na obec sa z obce nestáva štátny subjekt. Mení sa len rozhodovacia pozícia vykonávateľa obecnej samosprávy, ktorý vo veciach, ktoré sa zákonom preniesli na obec, koná v mene štátu, a nie v mene obce ako územného samosprávneho celku"²⁾.

Ak by bola spornou otázka výkonu samosprávy alebo prenesenej štátnej správy, treba postupovať podľa interpretačného pravidla zakotveného v § 4 ods. 4 Zákona, podľa ktorého ak zákon pri úprave pôsobnosti obce neustanovuje, že ide o výkon prenesenej pôsobnosti štátnej správy, platí, že ide o výkon samosprávnej pôsobnosti obce.

Panstvo zákona platí pre všetky subjekty, ktoré vykonávajú svoje práva a povinnosti v rámci štátu. Nie je preto možné, aby si samosprávne subjekty vytvárali akési, na štátnej moci nezávislé právo, ktoré by odlišným spôsobom regulovalo právne vzťahy v oblasti územnej samosprávy alebo prenesenej štátnej správy. Išlo by o také pravidlá správania sa, hoci vydané v rámci samosprávnej činnosti obce podľa § 4 Zákona, ktoré by odporovali právnym predpisom vydaným štátom (napr. uzn. NS SR, sp. zn. 8 Sžo 215/2009 z 5. novembra 2009, nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS 24/1998 z 1. júla 1999). "Právotvornosť normatívnych právnych aktov a normatívnych správnych aktov spočíva v tvorbe miestneho verejného práva, ktoré je súčasťou objektívneho práva a je jedným z jeho prameňov vo formálnom zmysle"³⁾.

Z hľadiska formálneho charakteru všeobecne záväzných nariadení obce je v prvom rade nevyhnutné definovať jeho pôsobnosť. Rovnako ako u ostatných všeobecne záväzných právnych predpisoch aj u všeobecne záväzných nariadení obcí rozlišujeme medzi časovou, osobnou, územnou a vecnou pôsobnosťou. Časová pôsobnosť všeobecne záväzného nariadenia obce je ohraničená jeho platnosťou a účinnosťou. Pre platnosť všeobecne záväzného nariadenia sa vyžaduje zákonný postup jeho prijatia obecným zastupiteľstvom, podpis starostu a zverejnenie na úradnej tabuli obce. Účinnosť všeobecne záväzného nariadenia nastáva až po uplynutí legisvakačnej lehoty trvajúcej obvykle pätnásť dní, počas ktorej je všeobecne záväzné nariadenie vyvesené na úradnej tabuli obce. Ide o všeobecné vymedzenie nadobudnutia účinnosti všeobecne záväzného nariadenia (§ 6 ods. 8 veta za bodkočiarkou zákona o obecnom zriadení), nie je však vylúčené, aby účinnosť nenadobudlo aj skôr, najskôr však spolu s platnosťou, čo však musí byť vo všeobecne záväznom nariadení výslovne uvedené.

Z hľadiska územia sa všeobecne záväzné nariadenie aplikuje na území obce, ktorá ho vydala. K rozšíreniu alebo zúženiu územnej pôsobnosti všeobecne záväzného nariadenia dochádza pri zlúčení alebo rozdelení obce, ktorým sa zákonite mení aj jej územie (rozširuje alebo rozdeľuje na menšie celky). Nevyhnutnou, nie však jedinou, súčasťou dohody o zlúčení obcí je aj zoznam všeobecne záväzných nariadení vydaných zlučovanými obcami, ktoré bude nová obec ako právny nástupca zlúčených obcí na svojom území používať (§ 2a zákona o obecnom zriadení). "V prípade zmeny hraníc obce sa na nové územie obce rozširuje aj pôsobnosť jej všeobecne záväzných nariadení a zaniká pôsobnosť všeobecne záväzných nariadení vydaných obcou, ktorej územie (o ktoré bolo rozšírené územie inej obce) doposiaľ patrilo"⁴⁾.

Osobná pôsobnosť všeobecne záväzného nariadenia je charakterizovaná okruhom subjektov, ktorým je adresované. Primárne sú to fyzické osoby s trvalým pobytom na území obce, fyzické osoby oprávnené na podnikanie, ktoré majú sídlo na území obce, rovnako aj právnické osoby so sídlom na území obce, ktorá vydala všeobecne záväzné nariadenie. Adresátom všeobecne záväzného