Roky 2023 a 2024 priniesli značnú kumuláciu volebných kampaní, keď po sebe v krátkom slede nasledovali voľby do Národnej rady SR, voľby prezidenta SR a voľby do Európskeho parlamentu. Týmto spôsobom priniesla aplikačná prax množstvo užitočných pozorovaní o tom, či legislatíva o kontrole a regulácii volebnej kampane prináša uspokojivé výsledky. Cieľom príspevku je na základe reálnych prípadov zhodnotiť fungovanie zákona a pri identifikácii nedostatkov navrhnúť riešenia ich odstránenia.
The years 2023 and 2024 brought a significant accumulation of election campaigns, when the elections to the National Council of the Slovak Republic, the elections of the President of the Slovak Republic and the elections to the European Parliament followed in short succession. In this way, the application practice brought a lot of useful observations about whether the legislation on the control and regulation of the election campaign brings satisfactory results. The aim of the paper is to evaluate the functioning of the law based on real cases and, upon identification of shortcomings, to propose solutions for their elimination.
IVANČÍK, J.: Výkladové nezrovnalosti spojené s aplikáciou zákona o volebnej kampani v kontexte volieb v rokoch 2023 a 2024; Justičná revue, 76, 2024, č. 10, s. 937 – 951.1)
Kľúčové slová: volebná kampaň, zákon č. 181/2014 Z. z., sankcie, transparentnosť.
Key words: election campaign, Act no. 181/2014 Coll., sanctions, transparency.
Právne predpisy/legislation: zákon č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov; ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov.
Úvod
Zákon č.
181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č.
85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov (ďalej ako "Zákon č.
181/2014 Z. z.") patrí medzi politicky exponované predpisy, ktorých častá novelizácia nie je z pragmatického hľadiska veľmi prekvapivá. Od nadobudnutia účinnosti v roku 2014 bol novelizovaný dvanástimi predpismi, čo nepridáva na právnej stabilite a istote v tak dôležitej téme, akou financovanie volebných kampaní nepochybne je.
Posledné zmeny v zákone boli realizované v polovici roka 2022, pričom nedávne obdobie prinieslo takpovediac ideálne podmienky na testovanie aplikačnej praxe. V priebehu desiatich mesiacov sa od septembra 2023 konali hneď tri volebné kampane, a to pred voľbami do Národnej rady SR, voľbou prezidenta SR a voľbami do Európskeho parlamentu.
Trojica volieb priniesla viacero aplikačných praktík, ktoré spochybňujú schopnosť zákona realizovať myšlienkové východiská, s ktorými bol legislatívny text prijímaný. Ide jednak o praktické reflexie využívania osobitného účtu, prostredníctvom ktorého politické strany, resp. kandidáti musia jednak prijímať finančné prostriedky, ale zároveň z nich aj platiť plnenia akýmkoľvek dodávateľom, resp. tretím stranám. Zároveň ide o problematiku legislatívneho zákazu participácie tretích strán na volebnej kampani, ktorá je však v praktickej rovine iba ťažko vymožiteľná. Napokon je potrebné zamerať sa aj na otázku, z akých prostriedkov možno financovať volebnú kampaň.
Všetky nami uvedené komplikácie sa do popredia dostali na základe inovatívnych činností politických strán, resp. kandidátov, ktoré/í sa neraz pohybujú na hrane (či za hranou) extenzívneho výkladu zákona. Jednotlivým politickým súperom však využitie takýchto nástrojov dáva v praktickej rovine signifikantnú výhodu v porovnaní s konkurentmi. Popiera sa tak jeden zo základných účelov Zákona č.
181/2014 Z. z., ktorým je nastavenie čo možno najväčšej rovnosti šancí v predvolebnom súboji, a to prostriedkami transparentnosti, limitovania výdavkov použiteľných na volebnú kampaň a tiež limitáciou participácie subjektov odlišných od politických strán, resp. kandidátov v jednotlivých volebných kampaniach.
Cieľom tohto príspevku je na základe praktických príkladov z aplikačnej praxe poukázať na výkladové komplikácie zákona č.
181/2014 Z. z. a súvisiacich právnych predpisov. Našim zámerom je priniesť aj potenciálne riešenia uvedených problémov, nad ktorými by sa mal zákonodarca
de lege ferenda
zamyslieť.
1 Kam mieril zákonodarca
Pri hľadaní riešení aplikačných problémov v legislatíve je nevyhnutné vykladať zákon teleologicky, teda s čo možno najväčším prihliadnutím na úmysel, s ktorým zákonodarca text prijímal. Dôvodová správa k Zákonu č.
181/2014 Z. z. nám v tomto smere ponúka hneď niekoľko myšlienkových indícií, ktoré budú pri našom skúmaní zohrávať kľúčovú rolu.
Už vo všeobecnej časti dôvodovej správy zákonodarca uvádza, že navrhovaný zákon "
prehodnocuje financovanie politických strán smerom k precíznejším a transparentnejším pravidlám financovania, identifikácie poskytovateľov príspevkov a zverejňovania údajov o financovaní. Zmena právnej úpravy prinesie efektívnejšie postupy a pravidlá kontroly, ako aj zodpovednosť predstaviteľov politických strán za transparentnosť financovania, čo pre Slovenskú republiku vyplýva aj z medzinárodných záväzkov.
"
2)
Zo skúmaného textu jednoznačne vyplýva, že zvýšená miera transparentnosti, ktorú do financovania volebných kampaní mal Zákon č.
181/2014 Z. z.priniesť, nie je samoúčelná. Jej hlavným významom má byť možnosť identifikácie osôb, ktoré do kampaní finančne vstupujú, a tiež zabezpečenie efektívnejších postupov kontroly dodržiavania nastolených pravidiel.
3)
Ako sa následne dozvedáme z osobitnej časti dôvodovej správy, tieto pravidlá majú tiež zabezpečiť rovnosť príležitostí pre kandidujúce strany, resp. iné subjekty volebnej kampane.
4)
Jedným z najvýznamnejších nástrojov, ktorý mal prispieť k dosiahnutiu sledovaného cieľa, je osobitný platobný účet, na ktorom musí politická strana, resp. hnutie
5)
alebo politický kandidát (v závislosti od typu volebnej kampane) evidovať všetky príjmy a aj výdavky spojené s vedením kampane. Ide o tzv. transparentný účet, na ktorom musia byť informácie o pohyboch v zmysle
§ 3 od
