Juridification of the rules of the legislative process.
The article deals with the growing trend of questioning the constitutionality of a law due to the violation of the rules of the legislative process and the increasing pressure on the Constitutional Court of the Slovak Republic to also adjudicate the procedural aspect of the contested law. From the current case law, several conclusions may be drawn on the shortcomings of the legislative process, by which the Constitutional Court of the Slovak Republic contributes to the negative formation of legislative rules by defining boundaries that should not be crossed in order to preserve the constitutionality of the legislative process. The submitted paper presents the situations of the boundaries created to some content requirements for a draft law and to some procedural requirements themselves.Key words
: legislative process, legislative rules, constitutional court, debate, explanatory report, amendments, abbreviated legislative procedureBALOG, B.: Juridizácia pravidiel legislatívneho procesu. Právny obzor,
109,
2026, č. 3, s. 227 - 244.Úvod
V posledných rokoch sme čoraz častejšie svedkami, že navrhovatelia v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len "ústava") napádajú okrem vecného nesúladu zákona s ústavou, prípadne inými referenčnými prameňmi aj proces, v ktorom bol napadnutý zákon schválený. Prirodzeným dôsledkom je rozvoj judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len "Ústavný súd") k ochrane ústavných práv a ústavných princípov pred ich porušením v legislatívnom procese.
Ústavný súd tým, že vo svojich rozhodnutiach chráni ústavné práva a ústavné hodnoty dotknuté v legislatívnom procese, súčasne dotvára legislatívne pravidlá, resp. stanovuje štandardy ich uplatňovania tak, aby nedochádzalo k ich porušovaniu a tým k zásahu do ústavných práv a ústavných princípov. Ústavný súd sa tak posúva do polohy (nového) tvorcu legislatívnych pravidiel.
Legislatívne pravidlá slúžia na to, aby v procese tvorby právnych predpisov boli stanovené a dodržiavané požiadavky na formálnu, obsahovú a aj procesnú stránku tvorby právnych predpisov. Dodržanie týchto požiadaviek je dôležité z hľadiska naplnenia princípov demokratického štátu v legislatívnom procese a princípov právneho štátu z hľadiska obsahu prijímaného právneho predpisu.
Legislatívne pravidlá majú rôzny charakter. Evidentné sú najmä písané legislatívne pravidlá. Okrem nich legislatívny proces ovplyvňujú aj nepísané legislatívne pravidlá, pod ktorými môžeme rozumieť rôzne zvykové pravidlá v legislatíve, ktoré mnohokrát pomáhajú prekonať neexistenciu, či nejasnosť písaného legislatívneho pravidla. Týmto legislatívnym zvyklostiam sa ďalej venovať nebudem, ale ich význam v legislatívnom procese je nezanedbateľný. Aj pri existencii jasných formálnych legislatívnych pravidiel totiž žiadne dva legislatívne procesy nebudú rovnaké. Tvorba zákonov nie je pásová výroba a v každom legislatívnom procese je potrebné rátať s určitou mierou flexibility, invencie, originality a kreativity.
1)
Písané, resp. formalizované legislatívne pravidlá majú tri základné vrstvy právnej sily:
a)
ústavné legislatívne pravidlá,
b)
zákonné legislatívne pravidlá a
c)
podzákonné legislatívne pravidlá.
Ústavné legislatívne pravidlá vychádzajú z demokratického a právneho charakteru Slovenskej republiky. Princípy demokratického a právneho štátu sa prejavujú aj v zákonodarnom procese. Volení poslanci (demokracia) prerokúvajú, diskutujú a hlasujú (demokracia) v ústavou a zákonom stanovenom procese (právny štát) o návrhoch právnych noriem, ktoré sa stanú zákonmi (právny štát).
Ústavodarca stanovil základné pravidlá uplatnenia zákonodarnej právomoci Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len "národná rada"). Okrem základnej požiadavky na rešpektovanie princípov právneho štátu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy (a z toho vyplývajúcej požiadavky na zachovaní právnej istoty a zákaze spätného pôsobenia právnej úpravy) sú to výslovné ústavné pravidlá pre (i) prijímanie ústavy, ústavných zákonov a zákonov v čl. 84 ústavy, (ii) právo zákonodarnej iniciatívy v čl. 87 ods. 1 ústavy, (iii) podpisovanie zákona v čl. 87 ods. 3 ústavy a (iv) vyhlasovanie zákonov v čl. 87 ods. 4 ústavy.
2)
Okrem uvedených noriem, ktoré priamo upravujú prijímanie zákonov, sú ústavnými legislatívnymi pravidlami aj normy upravujúce pluralitnú diskusiu a deliberatívnu tvorbu právnych predpisov a v parlamentnej etape legislatívneho procesu aj slobodnú tvorbu vôle poslancov. Ide najmä o ústavné právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí podľa čl. 30 ods. 1 ústavy, a to aj účasťou v otvorenom, participatívnom či inkluzívnom legislatívnom procese, ďalej ústavné právo na slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti podľa čl. 31 ústavy v rozsahu súťaže o presadenie najlepšieho legislatívneho riešenia, ale tiež ústavné právo poslancov národnej rady na riadny výkon ich mandátu podľa čl. 73 ods. 2 ústavy.
Tradičným formálnym prameňom parlamentných legislatívnych pravidiel v Slovenskej republike je zákon. Tým je v súčasnosti zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len "rokovací poriadok").
3)
Úlohou právnej úpravy rokovania o návrhoch zákonov v rokovacom poriadku je, aby rokovanie o návrhoch zákonov malo ustanovené relatívne pevné pravidlá umožňujúce poslancom národnej rady na konci tohto procesu hlasovať za alebo proti návrhu zákona (vrátane pozmeňujúcich návrhov), prípadne sa zdržať hlasovania alebo nebyť prítomný na takom hlasovaní.
4)
Zákonná úprava parlamentných procedúr a zákonodarného procesu musí vychádzať z práv a povinností, ktoré tvoria obsah mandátu poslancov vrátane tých práv, ktoré sú spojené s rokovaním o návrhoch zákonov, a s ktorých výkonom je spojené formovanie a vyjadrenie postoja poslanca k návrhu zákona.
Zákonná úprava legislatívnych pravidiel sa neobmedzuje iba na parlamentné právo, ale modernejším zákonným p