Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Vznik a zánik Bezpečnostnej rady Slovenskej republiky
GIBA, M., PAŽITNÝ, F.: Vznik a zánik Bezpečnostnej rady Slovenskej republiky. Právny obzor, 107, 2024, č. 1, s. 24 – 40.
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2024.1.02
The establishment and termination of the Security Council of the Slovak Republic. In this article, the authors deal with several practical constitutional issues related to the creation of the Security Council of the Slovak Republic. In addition to the establishment and termination of individual membership in this body, the question of establishment and termination of this body as a whole appears to be particularly important. This issue is not addressed at all in the constitutional texts, although it is explicitly and clearly enshrined in the statute of the Security Council. However, in recent times, the practice has repeatedly brought some steps that directly contradicted the provisions of the statute. Therefore, from a theoretical and practical point of view, it is necessary to analyze the legislation and procedures related to the issue of creation of the Security Council, in an effort to find their constitutionally compliant solution. In this context, it will also be necessary to examine the question of whether there are any applicable legally binding constitutional customs related to the constitutional regulation of the creation of the Security Council, or whether their existence is, at least, prospectively conceivable. The main goal of the authors is to answer the question of whether the procedures implemented since 2018 when changing the appointed members of the Security Council are conform or not to the constitutional norms.
Key words: Security Council, Prime Minister, Member of the Government, Constitution
Autori sa v tomto článku zaoberajú viacerými praktickými otázkami súvisiacimi s kreáciou Bezpečnostnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj Bezpečnostná rada). Okrem vzniku a zániku individuálneho členstva v tomto orgáne sa osobitne podstatnou javí otázka vzniku a zániku Bezpečnostnej rady ako celku. Táto otázka vôbec nie je riešená v právnej úprave na ústavnej úrovni, je explicitne a jasne zakotvená iba v štatúte Bezpečnostnej rady. V nedávnej dobe však aplikačná prax opakovane priniesla postup, ktorý priamo odporoval ustanoveniam štatútu. Z teoretického i praktického hľadiska je preto potrebné analyzovať právnu úpravu a postupy súvisiace s otázkami vytvorenia Bezpečnostnej rady, a to v snahe dopracovať sa k ich ústavne konformnému riešeniu. V tejto súvislosti bude tiež potrebné skúmať otázku, či v súvislosti s ústavnou úpravou kreácie Bezpečnostnej rady jestvujú uplatniteľné, právne záväzné ústavné zvyklosti, prípadne či ich existencia perspektívne prichádza do úvahy. Hlavným cieľom autorov je zodpovedať na otázku, či postupy, realizované od roku 2018 v aplikačnej praxi v súvislosti s obmenou menovaných členov Bezpečnostnej rady, sú v súlade alebo v rozpore s ústavnými normami.
Úvod
Bezpečnostná rada Slovenskej republiky je ústavný orgán, ktorého existencia nevyplýva z Ústavy SR, ale z osobitného ústavného zákona
1)
patriaceho medzi tzv. blanketové ústavné zákony
2)
. Text ústavy ani raz nespomína Bezpečnostnú radu, no ústavný zákon o bezpečnosti štátu, ktorý ju zriaďuje, patrí od počiatku svojej existencie medzi tie ústavné zákony, ktorých prijatie a existencia neboli predmetom žiadnej polemiky ani kontroverzie,
3)
a to vzhľadom na ústavnú blanketu obsiahnutú v čl. 102 ods. 3 Ústavy SR.Ústavný zákon o bezpečnosti štátu koncipuje Bezpečnostnú radu ako permanentný orgán, ktorého úloha, postavenie a právomoci majú dvojaký možný režim. Rozdiel medzi týmito dvoma režimami je zásadný a možno ho vyvodiť z dvoch ustanovení odseku 8 ústavného zákona o bezpečnosti štátu. Zjednodušene povedané je rozlišovacím kritériom to, či štát funguje v štandardnom režime,
4)
alebo čelí vážnej krízovej situácii, ktorej intenzita až znemožňuje činnosť vlády.
5)
V čase mieru a mimo krízových situácií je Bezpečnostná rada poradným orgánom (dá sa pomerne spoľahlivo vyvodiť, že ide o poradný orgán vlády, hoci to ústavný zákon o bezpečnosti štátu výslovne neuvádza), ktorý môže v čase vážnej krízovej situácie vládu dočasne aj nahradiť. Za každej situácie však je Bezpečnostná rada stály orgán, ktorého existencia má podstatný význam z pohľadu bezpečnosti Slovenska.Spôsob kreácie Bezpečnostnej rady je v podstatnom rozsahu upravený v čl. 8 ods. 4 ústavného zákona o bezpečnosti štátu. Z tohto ustanovenia vyplýva mechanizmus, ktorého prostredníctvom sa zabezpečí vytvorenie Bezpečnostnej rady v kompletnom zložení. Zo žiadnej časti ústavného zákona však
expressis verbis
nevyplýva, kedy jedna Bezpečnostná rada ako celok zaniká a nahrádza ju nová. Práve to bolo zrejme dôvodom, prečo sa v roku 2018 a rovnako v roku 2021 začal v aplikačnej praxi objavovať postup, ktorý sa z viacerých dôvodov javí ako problematický. Podstatným cieľom tohto článku je vyhodnotiť jeho ústavnosť.Z pohľadu štruktúry sme sa rozhodli rozdeliť tento článok na štyri časti. Názov každej z nich formuluje otázku, na ktorú má ambíciu priniesť ústavnoprávne korektnú odpoveď. Otázky na zodpovedanie sú teda štyri: 1. Ako je koncipované individuálne členstvo v Bezpečnostnej rade? 2. Kedy vzniká a zaniká Bezpečnostná rada ako celok? 3. Aké problémy prináša aplikačná prax? 4. existujú v oblasti kreácie Bezpečnostnej rady ústavné zvyklosti?
1. Ako je koncipované individuálne členstvo v Bezpečnostnej rade?
Ústavnou normou kľúčovou pre vznik Bezpečnostnej rady je čl. 8 ods. 4 ústavného zákona o bezpečnosti štátu: "
Bezpečnostná rada má deväť členov. Predsedom Bezpečnostnej rady je predseda vlády. Podpredsedom Bezpečnostnej rady je podpredseda vlády poverený predsedom Bezpečnostnej rady; ďalšími členmi Bezpečnostnej rady sú minister obrany Slovenskej republiky, minister vnútra Slovenskej republiky, minister financií Slovenskej republiky, minister zahraničných vecí Slovenskej republiky. Ďalších členov Bezpečnostnej rady vymenúva a odvoláva prezident na návrh predsedu vlády najneskôr do 48 hodín. Členovia Bezpečnostnej rady sú pri výkone funkcie nezastupiteľní.
"Z tohto ustanovenia je na prvý pohľad zrejmé, že individuálne členstvo v Bezpečnostnej rade môže vzniknúť dvojako: buď
ex constitutione
z titulu funkcie, alebo menovaním, ktoré prislúcha vykonať prezidentovi na návrh predsedu vlády. Z titulu funkcie je členom a zároveň predsedom Bezpečnostnej rady vždy predseda vlády. Ďalšími členmi z titulu funkcie sú minister obrany, minister vnútra, minister financií a minister zahraničných vecí (z dôvodu hospodárnosti jazyka budeme ďalej na ich označenie používať pojem "minister silového rezortu").Je zásadné pripomenúť, že naša ústavná úprava pripúšťa aj poverenie jedného člena vlády riadením viacerých ministerstiev súčasne. Takáto situácia nastáva najčastejšie vtedy, keď predčasne zaniká funkcia jedného člena vlády, vláda ako celok vo výkone funkcií pokračuje ďalej, no v čase zániku funkcie odchádzajúceho člena vlády ešte nie je známy jeho nástupca. V tomto prípade prezident podľa čl. 116 ods. 7 Ústavy SR
6)
pristúpi k povereniu iného člena vlády vedením rezortu odstúpivšieho ministra. Z dikcie tohto ustanovenia je tiež explicitne zrejmé, že tento stav má trvať "
dočasne
".
7)
Môže však nastať aj situácia, keď už pri originálnom menovaní vlády podľa čl. 110 a 111 Ústavy SRje jeden jej člen poverený riadením viacerých ministerstiev. V takom prípade by
de iure
nešlo o dočasné poverenie, hoci
de facto
by dočasným zrejme bolo. Teoreticky by to mohol byť aj trvalý stav, čo na jednej strane nie je žiaduce. Na strane druhej by to však nebolo protiústavné len preto, že by to bolo nezvyčajné.
8)
Naša súčasná ústava pripúšťa poveriť riadením ministerstva aj predsedu vlády. To je v línii s našou ústavnou históriou
9)
, a takúto možnosť ako prípustnú potvrdzuje okrem iného aj najnovší komentár k ústave.
10)
Z pohľadu kreácie a fungovania Bezpečnostnej rady teda treba mať na zreteli jeden objektívny fakt, a síce taký, že niektoré vládne funkcie, z ktorých každá sama osebe zakladá automatické členstvo svojho nositeľa v Bezpečnostnej rade, sa môžu skumulovať v rukách toho istého člena vlády. Môže sa tak stať z rôznych dôvodov a v zásade dočasne, no v praktickej realite to môže byť aj na dobu, ktorá výrazne prekračuje obvyklé chápanie "dočasnosti".
11)
V tomto kontexte je nutné vyjasniť si otázku, ako treba vnímať členstvo v Bezpečnostnej rade tých osôb, ktoré v nej zasadajú
ex constitutione
. Teda či platí, že čl. 8 ods. 4 ústavného zákona o bezpečnosti štátu pri vymenovaní členov Bezpečnostnej rady z titulu funkcie predpokladá systém jednej funkcie
per capita
. Alebo či toto ustanovenie len určuje, že osoby zastávajúce funkciu predsedu vlády a poverené riadením štyroch silových rezortov členmi rady vždy byť
musia
, a nie je pritom podstatné, ak ich počet bude niekedy nižší ako päť z dôvodu, že niekto z nich má súčasne viac zákonných titulov na členstvo v Bezpečnostnej rade. Prvý prístup by znamenal, že napr. pri predčasnom odchode ministra financií z vlády by po dobu trvania poverenia iného člena vlády riadením jeho rezortu bolo jeho miesto v Bezpečnostnej rade neobsadené
12)
, a obsadiť by ho mohol až novovymenovaný minister financií. Druhý prístup by znamenal, že pri kumulácii viacerých silových rezortov v rukách jednej osoby by klesol počet členov Bezpečnostnej rady o jedného. Tým by vznikla nutnosť vymenovať jedného nového člena prezidentom na návrh predsedu vlády, aby sa naplnila požiadavka prvej vety čl. 8 ods. 4 ústavného zákona, podľa ktorej má Bezpečnostná rada deväť členov.Pri dôkladnom zamyslení nad otázkou je aj bez poznania aplikačnej praxe uplynulých dvadsiatich rokov ľahké dospieť k záveru, že správny je druhý prístup, kým ten prvý by mohol viesť k závažným negatívnym dôsledkom a zbytočným komplikáciám.
13)
Vychádzať treba z troch základných premís: 1. vláda je orgánom, bez ktorého štát nemôže ostať ani na chvíľu orgánom, ktorý musí byť nepretržite akcieschopný, aby sa zabezpečili úlohy nevyhnutné pre chod štátu (na rozdiel od iných ústavných orgánov, ktorých dočasná "neexistencia" je predstaviteľná a dá sa s ňou krátkodobo fungovať v provizórnom režime)
14)
; 2. bez ohľadu na počet členov vlády alebo jej momentálny ústavný základ vždy platí, že každý ministerský rezort
má
v každej chvíli člena vlády, ktorý je poverený jeho riadením; 3. poverenie člena vlády riadiť ministerstvo je vždy plné a neobmedzené bez ohľadu na to, či je
de iure
alebo
de facto
dočasné, a na jeho "plnosť" nemá vplyv ani skutočnosť, že vláda ako celok by bola v demisii alebo odvolaná.
15)
Z troch uvedených premís vieme spoľahlivo odvodiť záver, že v každej chvíli existuje pre každý ministerský rezort člen vlády, ktorý je poverený riadiť ho plnohodnotne a v celom rozsahu riadiacich oprávnení. Na uvedenom nič nemenia niektoré ústavné alebo politické nuansy. Z nich môže vyplývať nanajvýš len časové ohraničenie obdobia, počas ktorého bude konkrétna osoba riadiť konkrétne ministerstvo; nikdy z nich však nevyplýva vecné obmedzenie poverenia, z ktorého by sa dalo usudzovať, že daný člen vlády nie je plnohodnotným ministrom pre konkrétny rezort. Nie je dôvod pochybovať, že pri prijímaní ústavného zákona o bezpečnosti štátua nastavovaní zloženia Bezpečnostnej rady si bol ústavodarca týchto skutočností vedomý, aj keď ich nemusel vyjadriť explicitne.
16)
Preto ak ústavodarca určil za člena Bezpečnostnej rady o. i. ministra financií, sotva to mohol zamýšľať tak, že ním má byť iba vtedy, ak zároveň vo vláde nezastáva (trvale alebo dočasne) žiadnu inú funkciu. Logiku by nedával a funkčnosti Bezpečnostnej rady by rovnako neprospieval stav, keď by v rade bola voľná jedna či viac stoličiek preto, lebo poverenia riadiť silové rezorty sa skumulovali v rukách menšieho počtu ľudí ako štyria.Z uvedeného vyplýva záver, že pokiaľ ide o člena Bezpečnostnej rady, ktorý v nej zasadá z titulu funkcie, jediným kritériom na posúdenie, či mu členstvo vzniklo, resp. trvá je to, či mu ako členovi vlády vzniklo, resp. trvá jeho poverenie riadiť niektorý zo silových rezortov, prípadne či zastáva funkciu predsedu vlády. Ak zastáva súčasne viacero funkcií, z ktorých každá stačí na vznik členstva v Bezpečnostnej rade, potom vzniká potreba vymenovať taký počet členov rady, aby sa ich celkový počet doplnil
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 1/2024
