Príspevok analyzuje efektivitu vymáhania peňažných a nepeňažných plnení podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov a podľa zákona č. 233/1995 Z. z. Národnej rady Slovenskej republiky o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov, pričom sa zameriava na uskutočňovanie núteného výkonu rozhodnutia o nariadení odstránenia stavby a ukladania peňažných pokút za stavebné delikty. Súčasťou príspevku je kvantitatívny deskriptívny výskum, ktorého cieľom je identifikovať preferovaný spôsob núteného výkonu medzi správnymi orgánmi a či je výber vhodného spôsobu núteného výkonu vykonateľných rozhodnutí upravený vnútorným predpisom. Výskum bol realizovaný na vzorke tvorenej stavebnými úradmi mestských častí miest Bratislava a Košice. Na základe získaných informácií bola identifikovaná diskrepancia medzi spôsobom núteného výkonu, ktorý je časovo efektívnejší z teoretického hľadiska a praxou stavebných úradov. Výsledky poskytujú náhľad na preferencie správnych orgánov pri nútenom výkone rozhodnutí a môžu prispieť k optimalizácii aplikačnej praxe v tejto oblasti.
Enforcement of Administrative Decisions: the Analysis of Preferences in the Construction Sector. This paper analyses the effectiveness of enforcing monetary and non-monetary obligations under Act. No. 71/1967 Coll. on Administrative Procedure (the Administrative Procedure Code), as amended, and Act No. 233/1995 Coll. of the National Council of the Slovak Republic on Judicial Executors and Enforcement Activities (the Enforcement Code) and on Amendments to Certain Acts, as amended, focusing on the compulsory enforcement of decisions ordering the demolition of buildings and the imposition of fines for construction-related offences. The study includes a quantitative descriptive analysis aimed at identifying the preferred method of enforcement among administrative authorities and examining whether the choice of an appropriate enforcement method is regulated by internal guidelines. The research was conducted on a sample of building authorities from the municipal districts of Bratislava and Košice. The findings reveal a discrepancy between the theoretically more time-efficient method of enforcement and the actual practices of building authorities. The results provide insights into administrative authorities' enforcement preferences and may contribute to optimising enforcement practices in this field.
Kľúčové slová: nútený výkon, správne rozhodnutie, nariadenie odstránenia stavby, stavebný správny delikt, stavebné právo
Key words: enforcement, administrative decision, demolition order, administrative construction offence, construction law
I. Úvod
1) Efektívny nútený výkon správnych rozhodnutí je dôležitý predpoklad vymožiteľnosti práva. Väčšina správnych orgánov má pri vymáhaní uložených povinností k dispozícii správnu úvahu a môže sa rozhodnúť, či bude nútený výkon realizovať podľa piatej časti zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len "Správny poriadok" alebo "SP") alebo uprednostní podanie návrhu na výkon exekúcie súdnym exekútorom podľa zákona č. 233/1995 Z.z. Národnej rady Slovenskej republiky o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len "Exekučný poriadok" alebo "EP").
Tento príspevok analyzuje uskutočňovanie núteného výkonu rozhodnutia o nariadení odstránenia stavby podľa § 88 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení účinnom do 31.03.2025 (ďalej len "SZ") a núteného výkonu rozhodnutia, ktorým bola uložená peňažná pokuta za stavebný priestupok alebo správny delikt podľa § 105 a § 106 SZ. Súčasťou analýzy je komparácia vymáhania nepeňažného a peňažného plnenia podľa Správneho poriadku a Exekučného poriadku.
Cieľom príspevku je, prostredníctvom empirického výskumu, zistiť preferenciu uskutočňovania núteného výkonu. Použitím kvantitatívnej deskriptívnej analýzy bola táto preferencia skúmaná na vzorke tvorenej stavebnými úradmi v rámci mestských častí miest Bratislava (ďalej len "BA") a Košice (ďalej len "KE"). Zameranie práve na mestské časti bolo zvolené z dôvodu vysokej miery urbanizácie a možnosti osloviť všetky subjekty, čím bolo sledované vytvorenie relevantnej vzorky. Stavebné úrady boli vybrané z dôvodu možnosti súčasne skúmať vymáhanie tak peňažných, ako aj nepeňažných pohľadávok. Sekundárnym cieľom príspevku je z teoretického hľadiska vyhodnotiť, či je pre stavebné úrady časovo efektívnejšie realizovať nútený výkon podľa Správneho poriadku alebo Exekučného poriadku.
Predmetným mapovaním sa autorky snažia objasniť, či stavebné úrady pri nútenom výkone rozhodnutia o nariadení odstránenia stavby a rozhodnutia, ktorým bola uložená peňažná sankcia, uprednostňujú postup podľa Správneho poriadku alebo vec zverujú súdnemu exekútorovi. Výskum sa ďalej zameriava na zistenie, či majú stavebné úrady postup pri nútenom výkone rozhodnutí upravený vnútorným predpisom.
Za účelom zodpovedania týchto výskumných otázok boli, na základe zistení v rámci teoretickej časti, formulované dve hypotézy:
H1: Stavebné úrady nútený výkon právoplatných rozhodnutí realizujú vlastnými prostriedkami podľa Správneho poriadku.
H2: Nútený výkon vykonateľných rozhodnutí je upravený vnútorným predpisom stavebného úradu.
Z metodologického hľadiska sme v prvom kroku realizovali analýzu a komparáciu právnej úpravy regulujúcej postup pri nútenom výkone správnych rozhodnutí podľa Správneho poriadku a Exekučného poriadku. V druhej fáze sme pristúpili k empirickému výskumu formou zberu dát prostredníctvom žiadostí o sprístupnenie informácií.2)
Zameranie príspevku považujeme za aktuálne. Z našich praktických skúseností totiž vyplýva, že aj napriek tomu, že SZ bol k 31. marcu 2025 zrušený,3) na stavebných úradoch naďalej prebiehajú konania týkajúce sa nariadenia odstránenia stavby a správnych deliktov. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že dňa 1. apríla 2025 nadobudol účinnosť zákon č. 25/2025 Z.z. Stavebný zákon a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len "NSZ" alebo "nový stavebný zákon"), ktorý nahradil predchádzajúcu právnu úpravu. Na účely príspevku sa primárne venujeme len právnej úprave v SZ, avšak okrajovo uvádzame aj vplyv NSZ a zmeny v oblasti konania o nariadení odstránenia stavby a konania o správnych deliktoch v kontexte núteného výkonu.
Aj keď sa výskum obmedzuje na úsek výstavby a činnosť mestských častí, považujeme zistenia prínosné naprieč verejnou správou.4) Výsledky poskytujú pohľad na preferencie stavebných úradov pri výkone rozhodnutí za roky 2022 a 2023 a môžu prispieť k optimalizácii aplikačnej praxe v tejto oblasti.
II. Zmeny a vplyv nového stavebného zákona v kontexte exekúcie
Rekodifikácia stavebného práva významne ovplyvnila nútený výkon rozhodnutí v oblasti nepeňažných plnení. Zmenou oproti predchádzajúcej právnej úprave je skutočnosť, že regionálne úrady, ktoré sú zároveň aj stavebnými inšpektorátmi majú kompetenciu nariadiť odstránenie stavby.5) Možno preto uviesť, že došlo k presunu tejto kompetencie z územnej samosprávy (obec ako stavebný úrad) na štátnu správu (regionálne úrady ako stavebné inšpektoráty). Ak vlastník stavby alebo jej prevádzkovateľ neodstráni stavbu v lehote určenej stavebným inšpektorátom, uskutoční sa výkon nariadenia prostriedkami výkonu rozhodnutia podľa Správneho poriadku. Náhradný výkon nariadenia uskutoční podnikateľ oprávnený na stavebné práce na základe zmluvy so stavebným inšpektorátom. Náklady na odstránenie stavby a odvoz stavebného odpadu preddavkovo zabezpečí stavebný inšpektorát, ktoré následne vymáha od vlastníka odstránenej stavby.6) Ak by išlo o nariadenie odstránenia stavby, ktorá slúži ako obydlie a nedošlo k dobrovoľnému opusteniu stavby, stavebný inšpektorát je povinný zabezpečiť jej vypratanie podľa Správneho poriadku.
Ak by sa týkalo nariadenie odstránenia stavby, ktorej vlastník je neznámy, tak po nadobudnutí jeho vykonateľnosti je stavebný inšpektorát povinný zabezpečiť odstránenie stavby náhradným výkonom podľa § 79 ods. 2 Správneho poriadku na vlastné náklady. Ak sa dodatočne zistí vlastník odstránenej stavby, stavebný inšpektorát vymáha vynaložené náklady na odstránenie stavby od dodatočne zisteného vlastníka odstránenej stavby alebo jeho právneho nástupcu. Stavebný inšpektorát má právo vymáhať náklady odstránenia stavby. NSZ zakotvuje aj desať ročnú lehotu, ktorá plynie odo dňa vykonateľnosti nariadenia odstránenia stavby.7) Ide o novú lehotu, ktorá nebola do 31. marca 2025 upravená stavebnými predpismi. Z uvedeného možno konštatovať, že NSZ ovplyvnil vymáhanie nepeňažných plnení obligatórnym stanovením správnej exekúcie., To znamená, že stavebný inšpektorát pri nepeňažnom plnení uskutočňuje výkon rozhodnutia len podľa Správneho poriadku. V prípade, ak by prebehla správna exekúcia na nepeňažné plnenie a stavebný inšpektorát znášal náklady, pričom by išlo o vlastníka odstránenej stavby alebo o neznámeho vlastníka odstránenej stavby, ktorý sa dodatočne zistí, tak je stavebný inšpektorát oprávnený vymáhať náklady od týchto osôb ako peňažnú pohľadávku cez SP alebo EP. Platí tu desať ročná lehota, ktorá plynie odo dňa vykonateľnosti nariadenia odstránenia stavby, pričom stavebný inšpektorát môže sám určiť aký druh exekúcie na peňažné plnenie zvolí. Je dôležité uviesť, že uvedené platí len na vykonateľné rozhodnutia o nariadení odstránenia stavby, ktoré vydal stavebný inšpektorát.
Na rozdiel od vymáhania nepeňažných plnení, nový stavebný zákon nemal žiadny vplyv na oblasť vymáhania peňažných pohľadávok. Na stavebné inšpektoráty prešla z obcí právomoc prejednávať priestupky a iné správne delikty. V tomto prípade ale NSZ výslovne neuvádza, podľa akého predpisu má byť vymáhanie peňažného plnenia realizované. Správny orgán môže vymáhať plnenie buď podľa SP alebo EP podľa vlastnej preferencie, resp. v súlade s preferovaným spôsobom núteného výkonu stanoveným vnútorným predpisom, ak bol taký prijatý.
Pokiaľ ide o konania, ktoré sa začali pred účinnosťou nového stavebného zákona, tak sa na ne vzťahuje prechodné ustanovenie § 84 ods. 4 písm. c) NSZ, ktoré stanovuje, že doterajšie predpisy v znení účinnom do 31. marca 2025 sa použijú na vybavenie konaní týkajúcich sa nariadenia opatrení na stavbách vo verejnom záujme, vrátane odstránenia stavby, prerokovania priestupkov vo výstavbe, ukladania pokút za správne delikty vo výstavbe a výkonu rozhodnutia, začatého na stavebnom úrade podľa doterajších predpisov do 31. marca 2025. V prípade, ak stavebný úrad disponuje vykonateľným rozhodnutím o nariadení odstránenia stavby alebo vykonateľným rozhodnutím o delikte vydaným podľa právnej úpravy účinnej do 31.03.2025, tak po 1.4.2025 je tiež na jeho úvahe aký druh exekúcie zvolí. Vychádzame z § 72 ods. 1 SP, ktorý stanovuje, že výkon rozhodnutia sa uskutočňuje na podnet správneho orgánu, ktorý v prvom stupni vydal rozhodnutie a z § 72 ods. 2 SP, ktorý určuje, že správny orgán môže podať návrh na vykonanie exekúcie súdnym exekútorom. Hoci došlo k zmene pôsobnosti vo veci odstránenia stavby a prerokovania deliktov, tak táto zmena sa nedotkla pôsobnosti stavebného úradu, ktorý vydal rozhodnutia v prvom stupni podľa právnej úpravy účinnej do konca marca 2025.
III. Nútený výkon rozhodnutia
Exekučné konanie, ako súčasť práva na súdnu a inú právnu ochranu v zmysle čl. 46 zákona č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov, je nepochybne jedným z dôležitých pilierov vymožiteľnosti práva v štáte.8) Vymožiteľnosť práva, ktorá je základným atribútom právneho štátu, predstavuje nielen existenciu hrozby núteného výkonu, ale aj fungujúci systém právnych prostriedkov na realizáciu výkonu povinností, ktoré neboli splnené dobrovoľne. V prípade vymáhania povinností vo verejnej správe existujú viaceré, častokrát aj popri sebe stojace, systémy núteného výkonu správnych rozhodnutí.
Oprávnenie a povinnosť orgánov verejnej správy uplatniť donucovaciu moc realizovaním núteného výkonu uložených povinností vyplýva z piatej časti Správneho poriadku. Podľa Jemelku správna exekúcia predstavuje posledné, avšak fakultatívne štádium správneho konania.9) V slovenskej teórii správneho práva je výkon rozhodnutia ponímaný tiež ako súčasť správneho konania.10)
Fakultatívnosť je daná jednak skutočnosťou, že k nútenému výkonu môže dôjsť, iba ak povinnosť nie je splnená v lehote určenej na dobrovoľné splnenie, ale tiež tým, že podľa § 72 ods. 2 Správneho poriadku má vymáhajúci správny orgán právo podať návrh na vykonanie exekúcie súdnym exekútorom. Z tejto formulácie vyplýva, že je na rozhodnutí správneho orgánu, či bude nútený výkon rozhodnutí realizovať takpovediac vo svojej réžii, alebo podá návrh na exekučný súd.11) Uvedené neplatí absolútne, keďže osobitné predpisy stanovujú prípady, kedy správny orgán nemá na výber, a teda musí realizovať nútený výkon samostatne prostriedkami, ktoré stanovuje osobitný predpis.12)
Práve v súvislosti so zriadením inštitútu súdnych exekútorov,13) ako aj takmer úplným zrušením súdnych exekúcií, sa začal presadzovať názor, že správna exekúcia stratila svoj význam a opodstatnenie. Na druhú stranu, zástancovia správnej exekúcie ako dôvody v prospech zachovania uvádzajú jednak ekonomický a časový aspekt, ale tiež skutočnosť, že aj právne poriadky okolitých štátov (napr. Česká republika, Poľsko, či Spolková republika Nemecko) upravujú správnu exekúciu, či už v rámci všeobecnej úpravy správneho konania alebo v osobitnom predpise.14)
Vymáhanie nepeňažných plnení podľa Správneho poriadku
Na to, aby sme mohli vyhodnotiť vhodnejšiu alternatívu výkonu rozhodnutí pre stavebné úrady, je potrebné podrobiť analýze ustanovenia o nútenom výkone v Správnom poriadku a následne i v Exekučnom poriadku.
V prípade odstraňovania nepovolených stavieb podľa SZ, možno za exekučný titul považovať vykonateľné rozhodnutie15) stavebného úradu o nariadení odstránenia stavby, pričom výkon rozhodnutia bude uskutočňovať orgán, ktorý rozhodol v prvom stupni.
Exekučné konanie podľa Správneho poriadku sa začína na návrh alebo z úradnej povinnosti.16) Výkon rozhodnutia pri nariadení odstránenia nepovolenej stavby sa začína z úradnej povinnosti, nakoľko si to vyžaduje verejný záujem.17)
V súlade s § 79 Správneho poriadku sa odstránenie nepovolenej stavby považuje za nepeňažné plnenie, ktoré možno vymáhať náhradným výkonom alebo ukladaním peňažných pokút. Náhradný výkon sa uplatňuje na splnenie nepeňažných povinností, ktoré sú zastupiteľné iným subjektom, t.j. neviažu sa priamo na povinnú osobu. Plnenie sa prevažne uskutočňuje na základe záväzkovo-právneho vzťahu s nezainteresovaným subjektom (môže to byť napr. stavebná firma).18)
Ak stavebný úrad zabezpečuje výkon rozhodnutia náhradným výkonom, tak je v prvom rade nevyhnutné zabezpečenie právnickej osoby, ktorá by bola odborne personálne vybavená na účel odstránenia stavby. Na zadanie zákazky stavebného úradu na odstránenie stavby je potrebné zrealizovať verejné obstarávanie, ktoré upravuje zákon č. 343/2015 Z.z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len "ZoVO"). Po tom, ako stavebný úrad vyberie vhodnú právnickú osobu na vykonanie odstraňovacích prác, zadá jej zákazku podľa ZoVO.
Právnická osoba vykoná odstraňovacie práce na účet stavebného úradu, ktorý následne môže žiadať o vynaložené finančné prostriedky stavebníka.19) Ukladaním peňažných pokút stavebný úrad zabezpečuje výkon rozhodnutia o odstránení stavby, ak náhradný výkon nie je podľa povahy veci možný alebo účelný. Pokuty sa ukladajú postupne, pričom jednorazovo uložená pokuta nesmie prevýšiť sumu 1659 eur.20)
Medzi prostriedok výkonu rozhodnutia patrí aj priame vynútenie povinnosti. Tento právny prostriedok nemožno uplatniť stavebnými úradmi na vykonateľné rozhodnutie o odstránení stavby, pretože priame vynútenie sa vykoná najmä vyprataním bytu, nebytového priestoru, nehnuteľnosti alebo jej časti, odňatím veci alebo listiny a predvedením osoby.21) Je však dôležité povedať, že priame vynútenie povinnosti22) môže byť predpokladom pre samotný výkon odstránenia stavby, v prípade, že odstraňovaná stavba slúži ako obydlie.23)
Vymáhanie nepeňažných plnení podľa Exekučného poriadku
Druhým možným spôsobom, ako zabezpečiť výkon rozhodnutia, ktorým sa nariaďuje odstránenie stavby, je zverenie výkonu súdnemu exekútorovi podľa ustanovení EP. Účelom exekúcie realizovanej prostredníctvom súdnych exekútorov je dosiahnuť splnenie povinnosti vyplývajúcej z exekučného titulu aj bez vôle povinného subjektu realizáciou mechanizmov štátneho donútenia normovaných v Exekučnom poriadku do podoby jednotlivých spôsobov vykonania peňažnej a nepeňažnej exekúcie, za súčasného využitia donucovacích opatrení.24) Donucovacími opatreniami25) sa zákonodarca usiluje o zefektívnenie vynucovania plnenia procesných povinností v rámci exekučného konania, a to posilnením a rozšírením procesných oprávnení exekučných orgánov. V oblasti nepeňažných exekúcií je markantnou snaha o zrýchlenie a zefektívnenie exekúcií na uspokojenie práv na nepeňažné plnenia.26)
Podľa § 72 ods. 2 Správneho poriadku vymáhajúci správny orgán alebo ten, o kom to ustanovuje zákon, môžu podať návrh na vykonanie exekúcie súdnym exekútorom. Týmto ustanovením sa poskytuje oprávnenému subjektu možnosť voľby formy, ktorou sa výkon rozhodnutia uskutoční. Spôsob výberu uskutočnenia výkonu rozhodnutia oprávnenou osobou by mal byť podmienený najmä efektívnosťou a výkonom rozhodnutia - exekúcie s prihliadnutím na niektoré zásady správneho konania - napr. na zásadu rýchlosti konania, hospodárnosti konania a podobne.27)
Nakoľko ide o návrhové konanie, tak stavebný úrad, ktorý je oprávneným subjektom požadujúcim splnenie nároku z vykonateľného rozhodnutia o nariadení odstránenia stavby, musí podať návrh na vykonanie exekúcie príslušnému súdu.28) Kauzálne príslušným súdom je Okresný súd Banská Bystrica.29) V prvom kroku súd preskúma návrh na vykonanie exekúcie a jeho prílohy. Ak nie sú dôvody na zamietnutie návrhu na vykonanie exekúcie, súd do 15 dní od doručenia návrhu vydá poverenie na vykonanie exekúcie a upovedomí o tom oprávneného, t.j. stavebný úrad.30) Poverenie na vykonanie exekúcie je vydané exekútorovi31), pričom súd prideľuje veci rovnomerne jednotlivým exekútorom náhodným výberom.32)
Podľa § 57 ods. 1 EP je momentom začatia exekúcie doručenie poverenia na vykonanie exekúcie súdnemu exekútorovi. Až v nadväznosti na doručenie poverenia súdny exekútor disponuje základnými informáciami ohľadom účastníkov exekučného konania, vymáhanom nároku a ďalších skutočnostiach relevantných pre výkon exekúcie.33)
Súdny exekútor môže vykonať exekúciu spôsobmi, ktoré mu ustanovuje EP, pričom môže uspokojiť práva na peňažné i nepeňažné plnenie.34) Nakoľko je odstránenie nepovolenej stavby ako povinnosť určená v rozhodnutí, považovaná za nepeňažné plnenie, tak po začatí exekúcie môže exekútor stavebný úrad vyzvať na zloženie preddavku na nevyhnutné výdavky spojené s vedením konania.35) Ak by stavebný úrad na výzvu exekútora nezložil preddavok v lehote určenej exekútorom nie kratšej ako 15 dní, exekútor vydá upovedomenie o zastavení exekúcie.36)
Odstránenie stavby, ktoré vedie k uspokojeniu práv na nepeňažné plnenie, sa vykoná osobou, ktorá má na takúto činnosť príslušné oprávnenie.37) Exekútor poverený vykonaním exekúcie upovedomí oprávneného a povinného o začatí exekúcie odstránením stavby a po márnom uplynutí lehoty na podanie návrhu na zastavenie exekúcie podľa § 61k ods. 2 EP, ktorý má odkladný účinok, alebo po tom, keď sa mu doručí rozhodnutie súdu, ktorým sa takýto návrh zamietol, vydá exekučný príkaz (príkaz na vykonanie exekúcie odstránením stavby) a vykoná exekúciu.38)
Exekútor po doručení exekučného príkazu povinnému vyzve oprávneného, aby predložil rozpočet nákladov na odstránenie stavby vyhotovený osobou, ktorá má na takúto činnosť príslušné oprávnenie, a prostredníctvom nej zabezpečil odstránenie stavby. Odstránenie stavby oprávneným je možné len vtedy, ak je táto činnosť predmetom jeho podnikania, alebo ide o jednoduchú stavbu alebo drobnú stavbu; v takomto prípade môže vyhotoviť rozpočet nákladov na odstránenie stavby oprávnený. Na účel vyhotovenia rozpočtu nákladov na odstránenie stavby alebo odstránenia stavby je oprávnený alebo osoba, ktorá má na takúto činnosť príslušné oprávnenie, oprávnená vstúpiť na pozemok, na ktorom sa nachádza stavba, ktorá má byť podľa exekučného príkazu odstránená. Policajný zbor týmto osobám poskytuje rovnakú ochranu, ako exekútorovi podľa osobitného predpisu.39)
Exekútor povinného bez zbytočného odkladu po doručení rozpočtu nákladov na odstránenie stavby podľa § 190 ods. 4 EP vyzve, aby trovy podľa rozpočtu nákladov na odstránenie stavby zaplatil oprávnenému v určenej lehote. Ak povinný nezaplatí trovy podľa prvej vety, exekútor vykoná exekúciu na ich úhradu na základe dodatku k povereniu niektorým zo spôsobov určených na uspokojenie práv na peňažné plnenie. Ak povinný nesúhlasí s trovami určenými podľa rozpočtu nákladov na odstránenie stavby, môže namietať proti týmto trovám návrhom na zastavenie exekúcie z dôvodov podľa § 61k EP.40)
Je dôležité uviesť, že na exekúciu vedenú na podklade rozhodnutia ukladajúceho inú povinnosť ako zaplatenie peňažnej sumy sa primerane použijú ustanovenia o exekúcii, ktorej podkladom je rozhodnutie ukladajúce zaplatenie peňažnej sumy. Trovy oprávneného, ako aj trovy exekúcie vymôže exekútor spôsobmi určenými na uspokojenie práv na peňažné plnenie.41)
Porovnanie druhov exekúcií na nepeňažné plnenie
Medzi správnou exekúciou a exekúciou podľa EP možno vnímať niekoľko rozdielov, pokiaľ ide o vykonateľné rozhodnutie stavebného úradu o nariadení odstránenia stavby.
V rámci správnej exekúcie správny orgán uskutočňujúci výkon rozhodnutia je SP vopred určený.42) SP upravuje pri tomto druhu exekúcie určité pravidlo príslušnosti. Naproti tomu, podľa § 55 ods. 1 EP exekúciu podľa EP vykoná exekútor, ktorého na vykonanie exekúcie poverí súd náhodným výberom.
Správna exekúcia sa uskutočňuje ex offo podľa ustanovení SP. Exekúcia podľa EP sa uskutočňuje na základe návrhu stavebného úradu, ktorý požaduje splnenie nároku z vykonateľného rozhodnutia o nariadení odstránenia stavby. Ten podá návrh na vykonanie exekúcie Okresnému súdu Banská Bystrica.
Nepeňažné plnenie, ktorým je odstránenie nepovolenej stavby, možno vymáhať podľa SP náhradným výkonom a ukladaním peňažných pokút a podľa EP odstránením stavby. Osobitne je potrebné poukázať na právne prostriedky v SP a EP, ktorými sa povinný môže brániť voči úkonom a opatreniam spojeným s výkonom rozhodnutia.
SP umožňuje povinnému voči takýmto úkonom a opatreniam podať námietky.43) Podané námietky majú odkladný účinok len vtedy,
- ak smerujú proti povoleniu odkladu alebo upusteniu od výkonu rozhodnutia,
- ak smerujú proti začatiu výkonu rozhodnutia pri výkone rozhodnutia vyprataním,44)
- ak sa v nich uplatňuje, že vymáhané plnenie sa už vykonalo alebo že ešte neuplynula lehota na plnenie.45)
Orgán, ktorý uskutočňuje výkon rozhodnutia, rozhoduje i o námietkach, pričom proti takému rozhodnutiu sa už nemožno odvolať.46) V súvislosti s výkonom rozhodnutia o nariadení odstránenia nepovolenej stavby prichádzajú do úvahy námietky uvedené v § 76 ods. 1 písm. a) a c) SP.
Naproti tomu, právnym prostriedkom v EP je návrh na zastavenie exekúcie, ktorý sa podáva u exekútora. Podľa § 61k ods. 2 EP povinný môže z dôvodov podľa § 61k ods. 1 EP podať do 15 dní od doručenia upovedomenia o začatí exekúcie návrh na zastavenie exekúcie. Takýto návrh má odkladný účinok, čo znamená, že sa odkladá výkon exekúcie, a to až do právoplatného rozhodnutia súdu47) o návrhu na zastavenie exekúcie.48)
Konanie o návrhu na zastavenie exekúcie sa končí v štádiu pred súdnym exekútorom (návrh sa exekučnému súdu nepredkladá), ak sa oprávnený, t.j. stavebný úrad vyjadrí, že so zastavením exekúcie súhlasí. Súdny exekútor v takom prípade vydá upovedomenie o zastavení exekúcie. V upovedomení uvedie, že dôvodom zastavenia exekúcie je súhlas oprávneného so zastavením exekúcie podľa § 202 ods. 5 EP. Upovedomenie sa doručuje účastníkom exekučného konania a exekučnému súdu.49) Námietky proti upovedomeniu nie sú, podľa § 61n ods. 4 EP, prípustné. Doručením upovedomenia exekučnému súdu sa exekúcia končí, prípadne sa končí sčasti, ak návrh smeroval na čiastočné zastavenie exekúcie.50)
Ak by však nastala druhá situácia, a teda oprávnený, t.j. stavebný úrad so zastavením exekúcie nesúhlasí alebo ak sa nevyjadrí, súdny exekútor predloží návrh na zastavenie exekúcie exekučnému súdu a pripojí vlastné vyjadrenie a vyjadrenie oprávneného, ak bolo dané.51) Následne súd rozhoduje o návrhu na zastavenie exekúcie, pričom nariadenie pojednávania na prejednanie návrhu je fakultatívne. Súd buď exekúciu zastaví a rozhodne o trovách exekúcie vrátane určenia ich výšky, alebo návrh zamietne. Voči rozhodnutiu o zastavení exekúcie nie je prípustné odvolanie okrem dôvodov uvedených v § 61k ods. 1 písm. c) EP.52)
Čo však v prípade, ak povinný podá návrh na zastavenie exekúcie po uplynutí zákonnej 15 dňovej lehoty, ktorá plynie od doručenia upovedomenia o začatí exekúcie povinnému? Je dôležité uviesť, že povinný môže podať v priebehu exekučného konania viacero návrhov na zastavenie exekúcie. Rozdiel v návrhoch bude ten, že v návrhu na zastavenie exekúcie podanom po uplynutí 15 dňovej lehoty môže povinný uplatniť iba právne skutočnosti, ktoré nastali po uplynutí tejto lehoty. To platí bez ohľadu na to, či je tento návrh v poradí prvým návrhom (v lehote 15 dní povinný žiadny návrh nepodal) alebo či je v poradí druhým návrhom (v lehote 15 dní povinný návrh podal). Naproti tomu, v návrhu podanom do 15 dní od doručenia upovedomenia o začatí exekúcie musí povinný uplatniť všetky právne skutočnosti, ktoré nastali ku dňu podania návrhu.53) Možno konštatovať, že prostriedok právnej ochrany môže povinný uplatniť aj počas zákonnej lehoty, aj po jej márnom uplynutí. Avšak pre úspešnosť svojho návrhu musí klásť dôraz na čas, v ktorom nastali rozhodujúce skutočnosti. Návrhy na zastavenie exekúcie sa odlišujú aj tým, že zatiaľ čo je návrhu, ktorý je podaný v zákonnej lehote, priznaný odkladný účinok, tak návrhu podanom po uplynutí lehoty tento účinok priznaný nie je.54)
Ak porovnáme oba právne prostriedky obrany, námietky podľa SP sú reštriktívnejšími, pretože nie všetky sú spôsobilé odložiť výkon rozhodnutia. Odkladný účinok je priznaný iba štyrom druhom námietkam uvedeným v § 76 ods. 2 SP, pričom pri výkone rozhodnutia o odstránení nepovolenej stavby sú to len dva druhy námietok.55) V exekúcií uskutočňovanej podľa EP majú návrhy na zastavenie exekúcie odkladný účinok z hľadiska času, v ktorom sú podané. Proti rozhodnutiu stavebného úradu o námietkach sa nemožno podľa SP odvolať. Tak je tomu aj pri rozhodnutí o zastavení exekúcie alebo o zamietnutí návrhu na zastavenie exekúcie podľa EP.56)
Ak sa pozrieme na postup pri exekúcií, ktorý upravuje SP a EP môžeme vnímať skutočnosť, že podľa SP si stavebný úrad sám zabezpečuje výkon rozhodnutia náhradným výkonom, tým, že si odstránenie stavby dá vykonať niekým iným. Zväčša ide o odborne vybavenú právnickú osobu, ktorá vykoná odstraňovacie práce na účet stavebného úradu. Následne si stavebný úrad vymáha vynaložené finančné prostriedky od povinného. V konečnom dôsledku pri oboch druhoch exekúcie sa stavebný úrad nevyhne potrebe zabezpečenia subjektu, ktorý by bol spôsobilý vykonať odstraňovacie práce, ak si tieto práce nevykoná sám.
Výkon exekúcie uskutočňovaný podľa SP považujeme v prípade výkonu rozhodnutia o nariadení odstránenia stavby za vhodný. Stavebný úrad môže vykonať exekúciu sám a nemusí podávať návrh o vykonanie exekúcie na súd, na základe ktorého sa vydáva poverenie exekútorovi, ako je tomu v exekúcií podľa EP. Prostriedky obrany sú pre povinného v EP definované širšie, a tak v priebehu exekučného konania môže podať viacero návrhov na zastavenie exekúcie, čo môže potenciálne spomaliť proces núteného výkonu. Podľa nášho názoru, exekúcia vymedzená v EP je z tohto dôvodu časovo náročnejšia z hľadiska ingerencie viacerých subjektov, širšieho definovania prostriedkov obrany a množstva úkonov, ktoré so sebou proces prináša.
Vymáhanie peňažných plnení za stavebné priestupky a správne delikty
Aj v prípade vymáhania peňažných plnení disponuje stavebný úrad v zmysle SZ v nadväznosti na SP správnou úvahou, či prípadný nútený výkon zverí súdnemu exekútorovi alebo bude uskutočňovať správnu exekúciu podľa piatej časti Správneho poriadku, ktorá sa od prijatia tohto predpisu pred takmer šesťdesiatimi rokmi zmenila iba minimálne. Konkrétne, pokiaľ ide o taxatívne vymedzené spôsoby vymáhania peňažných plnení, boli veľkou novelou SP účinnou od 1. januára 2004 doplnené možnosti vymáhania predajom hnuteľných a nehnuteľných vecí. Správne orgány, ktoré využijú právomoc realizovať správnu exekúciu, tak majú k dispozícii iba pomerne stručný návod v Správnom poriadku, na ktorú sa primerane vzťahujú ustanovenia Exekučného poriadku.
Pri identifikácii, ktorý spôsob núteného výkonu by mal správny orgán uprednostniť, je potrebné zohľadniť špecifiká a rozdiely v oboch postupoch. Pokiaľ správny orgán realizuje správnu exekúciu, má k dispozícii iba taxatívne vymedzené spôsoby, ktoré predpokladá § 78 ods. 1 SP. Súdny exekútor má, okrem spôsobov uvedených aj v SP, navyše možnosť realizovať exekúciu predajom cenných papierov a predajom podniku. Zatiaľ čo pri správnej exekúcii nie je možné spôsoby exekúcie kombinovať, súdny exekútor má zákonnú možnosť viesť exekúciu aj viacerými spôsobmi súčasne.
Pokiaľ ide o časový aspekt, môžeme predpokladať, že realizácia výkonu rozhodnutia súdnym exekútorom je časovo náročnejšia. Proces nepredlžuje len samotný postup podania na exekučný súd a náhodného pridelenia exekútora, ale napr. aj doručovanie upovedomenia o začatí exekúcie, ktoré je podľa Exekučného poriadku prísnejšie, pokiaľ ide o uplatnenie fikcie doručenia. Pri doručovaní oznámenia o začatí núteného výkonu rozhodnutia vydaného správnym orgánom, sa po druhom neúspešnom pokuse o doručenie zásielka uloží na pošte a fikcia doručenia nastáva, keď sa po uplynutí 18-dňovej odbernej lehoty zásielka vráti správnemu orgánu ako nedoručená.57) Na druhú stranu, až keď sa exekútorovi po dobu troch mesiacov nedarí doručiť oznámenie o začatí exekúcie, doručuje oznámenie Obchodnému vestníku. Oznámenie o začatí exekúcie sa následne považuje za doručené po uplynutí 30 dní odo dňa nasledujúceho po zverejnení oznámenia v Obchodnom vestníku.58) Navyše, nad činnosťou súdneho exekútora dozerá exekučný súd a schvaľuje viaceré úkony, zatiaľ čo postup správneho orgánu nepodlieha ingerencii žiadneho iného orgánu.
Domnievame sa, že napriek širšej právomoci súdneho exekútora, je nútený výkon správnych rozhodnutí časovo a finančne efektívnejšie realizovať prostredníctvom správnej exekúcie podľa Správneho poriadku. Preto prezumujeme, že ak to umožňujú okolnosti prípadu, správne orgány, v súlade so zásadou rýchlosti a hospodárnosti konania, uprednostňujú realizáciu správnej exekúcie pred podávaním návrhu na vykonanie exekúcie súdnym exekútorom. Avšak, v dôsledku stručnosti piatej časti Správneho poriadku a potreby analogickej aplikácie Exekučného poriadku, môže byť, najmä pre menšie obce, náročné tieto procesy zabezpečovať. Pokiaľ nemá obec k dispozícii osobu s potrebnou kvalifikáciou, prípadne k nútenému výkonu pristupuje iba ojedinele, pretože povinnosti sú v prevažnej miere plnené dobrovoľne, možno predpokladať, že v týchto prípadoch obce uprednostňujú výkon exekúcie súdnym exekútorom. Pre doplnenie možno uviesť. že do budúcna sa v Európe očakáva dominancia výkonu súdnej exekúcie cestou súdnych exekútorov, keďže v súčasnosti prevažuje táto forma výkonu exekúcie.59)
IV. Metodológia výskumu
Napriek existencii možnosti realizácie núteného výkonu rozhodnutí orgánov verejnej správy súdnym exekútorom, sme vyššie identifikovali niekoľko dôvodov v prospech núteného výkonu rozhodnutí realizovaného priamo správnymi orgánmi podľa piatej časti Správneho poriadku. Preto sa domnievame, že Správnym poriadkom zakotvená možnosť núteného výkonu peňažných alebo nepeňažných pohľadávok priamo správnymi orgánmi nie je, v kontexte možnosti realizácie núteného výkonu súdnym exekútorom, nadbytočná, práve naopak, tento postup považujeme za rýchlejší, menej formalizovaný a efektívnejší.
Uskutočnili sme kvantitatívny deskriptívny výskum (mapovanie) využívania prostriedkov núteného výkonu správnych rozhodnutí. Vzhľadom na uvedené boli vymedzené tri výskumné otázky:
VO1: Uprednostňujú stavebné úrady pri nútenom výkone rozhodnutia o nariadení odstránenia stavby postup podľa Správneho poriadku alebo vec zverujú súdnemu exekútori?
VO2: Uprednostňujú stavebné úrady pri nútenom výkone rozhodnutia, ktorým bola uložená peňažná pokuta, postup podľa Správneho poriadku alebo vec zverujú súdnemu exekútorovi?
VO3: Je postup pri nútenom výkone rozhodnutí, ktorými bola uložená peňažná pokuta alebo nariadené odstránenie stavby, upravený vnútorným predpisom mestskej časti?
V rámci teoretickej časti príspevku sme dospeli k záveru, že realizácia núteného výkonu priamo správnymi orgánmi má potenciál byť časovo a ekonomicky efektívnejšia ako zverenie veci súdnemu exekútorovi. Zároveň sme však konštatovali, že realizácia núteného výkonu "vo vlastnej réžii" je pre zamestnancov správnych orgánov pomerne náročná, a preto predpokladáme, že samotný postup je bližšie upravený vnútorným predpisom mestskej časti.
Na tomto základe sme formulovali dve hypotézy:
H1: Stavebné úrady nútený výkon právoplatných rozhodnutí realizujú vlastnými prostriedkami podľa Správneho poriadku.
H2: Nútený výkon vykonateľných rozhodnutí je upravený vnútorným predpisom stavebného úradu.
Za účelom zodpovedania výskumných otázok a overenia stanovených hypotéz sme sa rozhodli realizovať zber dát prostredníctvom žiadostí o sprístupnenie informácie podľa § 14 zákona č. 211/200 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov (ďalej "infožiadosť"), ktoré boli elektronicky distribuované na oficiálne e-mailové adresy všetkým stavebným úradom pôsobiacich v rámci mestských častí miest BA a KE. Zameranie práve na mestské časti bolo zvolené z dôvodu vysokej miery urbanizácie a možnosti osloviť všetky subjekty, čím bolo sledované vytvorenie relevantnej vzorky. Navyše, keďže sa jedná o jednotky územnej samosprávy, možno skôr očakávať odlišné prístupy ako pri orgánoch štátnej správy. Jedným z kritérií tiež bola existencia možnosti správnej úvahy pri výbere postupu. Stavebné úrady boli zvolené z dôvodu možnosti súčasne skúmať vymáhanie tak peňažných, ako aj nepeňažných pohľadávok.
V procese zberu dát bolo identifikovaných niekoľko limitov výskumu, ktoré sú zohľadňované pri analýze dát. Tým prvým je veľkosť vzorky, keďže v plnom rozsahu informácie sprístupnilo 11 stavebných úradov. Na druhú stranu tieto subjekty predstavujú takmer 70% všetkých stavebných úradov mestských častí miest BA a KE. Napriek snahe formulovať otázky dostatočne presne ale súčasne zrozumiteľne, sa z minimálne jednej odpovede javí, že dopytovaný subjekt otázkam neporozumel. Konkrétne stavebný úrad mestskej časti Vajnory totiž namiesto počtu realizovaných nútených výkonov rozhodnutia o peňažnej pokute, uviedol iba celkový počet uložených pokút, konkrétne desať v priebehu roka 2022.
Keďže mesto KE má spoločný stavebný úrad pre všetky mestské časti a spoločný stavebný úrad majú tiež tri bratislavské mestské časti (Rusovce, Jarovce a Čunovo), bola infožiadosť adresovaná spolu 16 subjektom. Predmetom infožiadosti bolo osem otázok. Prvé dve otázky boli formulované všeobecne so zameraním na zistenie, ktorý spôsob núteného výkonu je uprednostňovaný jednak pri nariadení odstránenia stavby a tiež pri vymáhaní nezaplatenej peňažnej pokuty.60) S cieľom overiť druhú hypotézu, boli oslovené subjekty dopytované ohľadom existencie vnútorných predpisov, ktoré by upravovali postup správnych orgánov pri nútenom výkone peňažných a nepeňažných pohľadávok.61) Ďalšie štyri otázky už boli zamerané na zistenie konkrétneho počtu prípadov, v ktorých bol stavebným úradom realizovaný náhradný výkon rozhodnutia o odstránení stavby alebo nútený výkon nezaplatenej peňažnej pokuty, resp. v koľkých prípadoch bol nútený výkon zverený súdnemu exekútorovi.62) Zber dát bol realizovaný na jeseň v roku 2024. S cieľom posilniť relevantnosť získaných údajov a eliminovať potenciálne excesy, bolo sledované obdobie rokov 2022 a 2023.
Zo 16 subjektov sprístupnilo informácie v plnom rozsahu až 11 stavebných úradov (t. j. takmer 70%). Dva stavebné úrady sprístupnili informácie čiastočne (BA - Karlova Ves a BA - Staré Mesto). Stavebný úrad bratislavskej mestskej časti Petržalka rozhodol o nesprístupnení informácií. V prípade dvoch stavebných úradov (BA - Lamač a BA - Záhorská Bystrica) nám nebola doručená žiadna odpoveď, a teda nastala fikcia negatívneho rozhodnutia.63)
Na tomto mieste považuje za vhodné stručne analyzovať aj dôvody nesprístupnenia informácií, pretože tie jednak naznačujú, že niektoré stavebné úrady tieto informácie vôbec neevidujú alebo neporozumeli otázkam, resp. v niektorých prípadoch sa dokonca javí, že nevnímajú rozdiel medzi ukladaním sankcií a ich následným núteným výkonom.
Stavebný úrad bratislavskej mestskej časti Karlova Ves sprístupnil iba informácie o počte realizovaných nútených výkonov, konkrétne, že v jedinom prípade v roku 2023 bol mestskou časťou podaný návrh na vykonanie exekúcie rozhodnutia o nariadení odstránenia stavby. Z poskytnutej informácie je tiež evidentné, že rozhodnutie, ktoré bolo exekučným titulom, bolo vydané ešte v júli 2021, avšak k podaniu exekučného návrhu došlo až v roku 2023. Považujeme za zaujímavé, že k prvým dvom otázkam sa stavebný úrad odmietol vyjadriť z dôvodu, že podľa jeho názoru ide o analýzu, výklad alebo odborné posúdenie veci. Avšak prvé dve otázky boli všeobecne zamerané na zistenie, ktorý spôsob núteného výkonu správne orgány uprednostňujú, pričom otázky, na ktoré stavebný úrad odpovedal, sú len špecifickejšie formulované otázky smerujúce k rovnakému cieľu, a teda zisteniu, ktorý postup je v praxi uprednostňovaný. Z rozhodnutia ďalej nie je vôbec zrejmé z akého dôvodu stavebný orgán odmietol sprístupniť informácie o existencii alebo neexistencii vnútorného predpisu.
Síce v úplne inom rozsahu, ale aj stavebný úrad mestskej časti BA - Staré Mesto sprístupnil informácie iba čiastočne. Z dôvodov, že požadovanými informáciami nedisponuje, a že evidencia priestupkov je neverejná, odmietol odpovedať na všetky otázky s výnimkou informácie, že mestská časť nemá postup upravený vnútorným predpisom.
K úplnému odmietnutiu poskytnúť informácie na základe žiadosti pristúpil iba stavebný úrad BA - Petržalka, ktorého odôvodnenie rozhodnutia v rozsahu štyroch viet možno zhrnúť tak, že stavebný úrad, na rozdiel od ostatných dopytovaných stavebných úradov, tieto informácie vôbec neeviduje.
Jedenásť stavebných úradov požadovanými informáciami disponuje a v zákonnej lehote boli sprístupnené. K neposkytnutiu informácií, či už vydaním zamietavého rozhodnutia, alebo na základe fikcie negatívneho rozhodnutia, pristúpilo úplne alebo čiastočne päť stavebných úradov. Tento pomer nevyhovenia infožiadosti v zásade kopíruje skúseností iných autorov.64)
V. Výsledky prieskumu a ich interpretácia
Úplnú zhodu dosiahli mestské časti pri otázkach číslo tri a štyri ohľadom existencie vnútorného predpisu. Všetkých dvanásť mestských častí, ktoré na túto otázku poskytli odpoveď, uviedli, že postup správnych orgánov pri nútenom výkone rozhodnutí nie je upravený vnútorným predpisom. To znamená, že mestské časti svojim zamestnancom neposkytujú návod, ktorý spôsob núteného výkonu uprednostniť ani nie sú vnútorným predpisom upravené vzory relevantných podaní v prípade, ak mestské časti realizujú nútený výkon "vo vlastnej réžii". Preto musíme konštatovať, že predpoklad o existencii vnútorného predpisu formulovaný v druhej hypotéze nebol správny a táto hypotéza nebola verifikovaná.
Prvé dve otázky dotazníka boli formulované viac hypoteticky, s cieľom zistiť, a to aj v prípade ak daná mestská časť nerealizuje nútený výkon, ktorý spôsob by bol v mestskej časti uprednostnený. Vzorku tvorí iba 11 mestských častí, keďže dve bratislavské mestská časti (Karlova Ves a Staré Mesto) v tejto časti odmietli informácie sprístupniť. Z Grafu 1 jednoznačne vyplýva, že mestské časti preferujú zverenie núteného výkonu súdnemu exekútorovi, pričom pri vymáhaní peňažných pokút je táto preferencia ešte o niečo silnejšia ako pri odstránení stavby.
Tri bratislavské mestské časti (Devín, Rusovce, Ružinov) uviedli, že odstránenie stavby realizujú vo vlastnej réžii, pričom Devín a Ružinov pri nútenom odstránení stavby nevylučujú ani zverenie veci súdnemu exekútorovi.
Pri pohľade na Graf 1 môžeme pozorovať veľmi vysokú zhodu v uprednostnení zverenia núteného výkonu peňažných pokút súdnemu exekútorovi. Negatívnu odpoveď poskytla iba mestská časť Bratislava - Vajnory, čo je však možné interpretovať aj ako nepresné pochopenie otázky, keďže táto mestská časť namiesto uvedenia počtu núteného výkonu pokút, poskytla informáciu o počte uložených pokút (10 pokút uložených v rokoch 2022 a 2023). Iba bratislavská mestská časť Devín uviedla, že v praxi uplatňuje oba spôsoby.
Graf 1: Percentuálne vyjadrenie preferencie spôsobu núteného výkonu na vzorke 11 stavebných úradov mestských časti miest Bratislava a Košice.
Zdroj: vlastné spracovanie zozbieraných dát
Zaradenie všeobecných otázok o preferencii sa ukázalo ako vhodné, keďže z Tabuľky 1 je zrejmé, že k nútenému výkonu v období dvoch rokov došlo iba v jednotkách prípadov. Až štyri bratislavské mestské časti (Devínska Nová Ves, Dúbravka, Rača a Vrakuňa) síce v rokoch 2022 a 2023 nerealizovali nútený výkon, avšak v odpovediach na otázky 1 a 2 jednoznačne špecifikovali, že majú s núteným výkon skúsenosť a v minulosti už pristúpili tak v prípade nepovolenej stavby, ako aj pri vymáhaní peňažných pokút, k uprednostneniu postupu prostredníctvom súdneho exekútora.
Pri porovnaní odpovedí na všeobecnú otázku, ktorý spôsob exekúcie je preferovaný, tieto odpovede plne zodpovedajú aj sprístupneným informáciám o konkrétnom počte realizovaných nútených výkonov. Napríklad mestská časť BA - Ružinov deklarovala, že pri nútenom odstránení stavby využíva oba spôsoby, pričom následne uviedla, že v roku 2022 jedenkrát realizovala nútený výkon rozhodnutia o odstránení stavby vlastnými prostriedkami podľa Správneho poriadku. Rovnaká mestská časť uviedla, že pri vymáhaní pokút uprednostňuje služby súdneho exekútora. Tomu zodpovedajú dva prípady, kedy v roku 2023 táto mestská časť vymáhala pokuty za stavebné delikty prostredníctvom súdneho exekútora.
Tabuľka 1: Nútený výkon rozhodnutí o odstránení stavby a uložení pokút za stavebné správne delikty v priebehu rokov 2022 a 2023
I----------------------------I------------------------------I----------------------------I I Stavebný úrad I Nútený výkon rozhodnutí I Nútený výkon rozhodnutia o I I I o odstránení stavby I uložení pokuty za stavebný I I I I správny delikt I I I----------------I-------------I--------------I-------------I I I Náhradný výkon I Vymáhanie I Nútený výkon I Vymáhanie I I I realizovaný I zverené I realizovaný I zverené I I I stavebným I súdnemu I stavebným I súdnemu I I I úradom I exekútorovi I úradom I exekútorovi I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I KE I 0 I 0 I 0 I 5 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Devín I 0 I 0 I 0 I 0 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Devínska Nová Ves I 0 I 0 I 0 I 0 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Dúbravka I 0 I 0 I 0 I 0 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Karlova Ves I 0 I 1 I 0 I 0 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Nové Mesto I 0 I 0 I 0 I 4 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Podunajské Biskupice I 0 I 0 I 0 I 1 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Rača I 0 I 0 I 0 I 0 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Rusovce I 0 I 0 I 0 I 0 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Ružinov I 1 I 0 I 0 I 2 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Vajnory I 0 I 0 I 0 I 0 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I I BA - Vrakuňa I 0 I 0 I 0 I 0 I I----------------------------I----------------I-------------I--------------I-------------I
Zdroj: Vlastné spracovanie zozbieraných dát
Pokiaľ ide o konkrétne počty prípadov, v ktorých stavebné úrady pristúpili k nútenému výkonu, túto informáciu nám sprístupnilo 12 stavebných úradov z celkového počtu 16 oslovených subjektov (až 75% všetkých mestských častí).
Pri pohľade na Tabuľku 1 je zrejmé, že nútený výkon rozhodnutí o odstránení stavby a uložení pokuty za stavebný správny delikt sa na úrovni mestských častí v praxi takmer nerealizuje. Počas rokov 2022 a 2023 bol náhradný výkon rozhodnutia o odstránení stavby realizovaný priamo stavebným úradom v jedinom prípade, a to v mestskej časti BA - Ružinov. Rovnako v jednom prípade bolo mestskou časťou BA - Karlova Ves odstránenie stavby zverené súdnemu exekútorovi.
O niečo častejšie dochádza k nútenému výkonu rozhodnutí, ktorými bola uložená peňažná pokuta, keďže aj frekvencia ukladania pokút je vyššia ako nariaďovanie odstránenia stavby. Počas dvoch rokoch deklarovali skúsenosť s realizáciou núteného výkonu peňažných pokút za stavebné delikty skúsenosť iba štyri stavebné úrady (Košice, BA - Nové Mesto, BA - Podunajské Biskupice a BA - Ružinov), ktoré spolu v 11 prípadoch zverili vymáhanie pokuty súdnemu exekútori. Ani v jedinom prípade nebola nezaplatená pokuta vymáhaná priamo správnym orgánom postupom podľa Správneho poriadku.
Keďže v teoretickej časti tohto príspevku sme identifikovali viaceré dôvody, pre ktoré je nútený výkon rozhodnutí realizovaný priamo správnymi orgánmi z časového hľadiska efektívnejší, očakávali sme, že tento spôsob je mestskými časťami v praxi uprednostňovaný pred zverením veci súdnemu exekútorovi. Táto hypotéza však potvrdená nebola. Práve naopak, zo sprístupnených informácií je zrejmá prevalencia zverenia núteného výkonu súdnemu exekútorovi. Tento trend pozorujeme tak pri vymáhaní nepeňažného plnenia (náhradný výkon rozhodnutia o odstránení stavby) ako aj peňažného plnenia (nútený výkon rozhodnutia o uložení pokuty). V prípade peňažných plnení je prevaha výkonu prostredníctvom súdneho exekútora ešte výraznejšia, keďže v rokoch 2022 a 2023 bolo peňažné plnenie vymáhané prostredníctvom súdneho exekútora v 100% prípadoch.
Okrem zistenia o jasnej preferencii zverenia núteného výkonu správneho exekútorovi, tento prieskum tiež odhaľuje veľmi nízke počty prípadov, kedy dochádza k nútenému výkonu. Ponúka sa interpretácia, že, až na zopár výnimiek, sú všetky uložené povinnosti subjektmi vždy riadne splnené bez nutnosti nariaďovať nútený výkon. Ak je táto interpretácia správna, vzhľadom na skutočne ojedinelý počet prípadov núteného výkonu, je pochopiteľné, že v praxi sa uprednostňuje zverenie núteného výkonu súdnemu exekútorovi a že neexistuje potreba úpravy postupu vnútorným predpisom. Treba však dodať, že skúmaný bol iba fragment z veľkého množstva kompetencií, ktorými obce disponujú. Ak zohľadníme všetky oblasti, v rámci ktorých môžu obce ukladať sankcie, prípadne vyrubovať a vymáhať miestne dane,65) už sa počet nútených výkonov nemusí zdať zanedbateľný.
Avšak druhá možná interpretácia je, že v prípade nesplnenia povinnosti v lehote na dobrovoľné plnenie nedochádza automaticky k realizácii núteného výkonu, ale správny orgán "vyčkáva", či predsa nedôjde v dobrovoľnému splneniu uloženej povinnosti. Mestská časť BA - Karlova Ves nám síce odmietla sprístupniť odpovede na prvé štyri otázky s odôvodnením, že požadovanými informáciami nedisponuje, resp. nie je povinná vypracovať výklad právnych predpisov, ale poskytla cennú informáciu, že v roku 2023 podala jeden návrh na vykonanie exekúcie na nepeňažné plnenie súdnemu exekútorovi. Zo zverejnenej informácie je tiež zrejmé, že exekučným titulom bolo rozhodnutie o nariadení odstránenia stavby, ktoré bolo vydané dňa 19. júla 2021. Možno tak dedukovať, že od nadobudnutia vykonateľnosti rozhodnutia a momentu, kedy v priebehu roka 2023 pristúpila mestská časť k podaniu návrhu na výkon exekúcie, prešiel minimálne jeden rok. Síce je to iba jeden praktický príklad, podporuje ale interpretáciu, že v prípadoch, keď nie sú povinnosti plnené dobrovoľne, je nástup núteného výkonu rozhodnutia pomalý. Ak by bola táto interpretácia správna, v takom prípade by bolo vhodné uvažovať nad prijatím vnútorného predpisu, ktorý by určoval spôsob realizácie núteného výkonu a ponúkal zamestnancom návod na postup v prípade, ak sa rozhodnú nútený výkon realizovať podľa piatej časti Správneho poriadku.
VI. Záver
Väčšina správnych orgánov má pri nútenom výkone peňažných alebo nepeňažných plnení, ktoré boli uložené vykonateľným rozhodnutím, k dispozícii správnu úvahu, a teda môžu sa rozhodnúť, či výkon rozhodnutia zrealizujú podľa Správneho poriadku alebo podajú návrh na výkon exekúcie súdnym exekútorom. V teoretickej časti tohto príspevku boli identifikované rozdiely medzi oboma typmi exekúcie a formulované argumenty v prospech núteného výkonu podľa Správneho poriadku, ktorý je pre správne orgány časovo efektívnejší.
Predmetný príspevok sa konkrétne zameriava na nútený výkon rozhodnutí (vydaných podľa SZ) realizovaný obcami v postavení stavebných úradov. Stavebné úrady totiž v rámci svojej rozhodovacej činnosti ukladajú nepeňažné plnenie v podobe nariadenia odstrániť stavbu a peňažné plnenie v podobe pokút za stavebné správne delikty. Z dôvodu vysokej miery urbanizácie bola vytvorená vzorka z mestských častí BA a KE. To nám umožnilo so žiadosťou o sprístupnenie informácií osloviť všetky relevantné subjekty, z ktorých nám takmer 70 % sprístupnilo údaje v plnom rozsahu.
Na základe teoretickej časti boli v rámci hypotéz formulované dva predpoklady. Vzhľadom na vyššiu mieru časovej efektivity sme prezumovali, že stavebné úrady uprednostňujú nútený výkon rozhodnutí podľa Správneho poriadku pred podávaním návrhov na výkon súdnej exekúcie. Keďže je však právna úprava v Správnom poriadku veľmi stručná a vyžaduje sa analogická aplikácia Exekučného poriadku, predpokladali sme tiež, že konkrétny postup je bližšie upravený vnútorný predpisom. Analýza sprístupnených údajov však odhalila, že takýto vnútorný predpis neprijala žiadna mestská časť, ktorá pristúpila k sprístupneniu tejto informácie. Vyvrátený bol aj druhý predpoklad, keďže jednoznačne prevláda zverenie núteného výkonu súdnemu exekútorovi.
Okrem zistenia, že stavebné úrady takmer výlučne uprednostňujú realizáciu núteného výkonu rozhodnutí prostredníctvom súdnych exekútorov, spočíva prínos prieskumu tiež v zistení, že k nútenému výkonu dochádza len príležitostne. Ponúkajú sa dve interpretácie. Podľa tej prvej sú, až na výnimky, všetky povinnosti plnené dobrovoľne. Druhá interpretácia je k správnym orgánom menej benevolentná. Za nízkou mierou núteného výkonu totiž môže byť neochota správnych orgánov sa do tohto procesu púšťať, keďže právna úprava obsiahnutá v Správnom poriadku je strohá a zamestnanci správnych orgánov nemajú k dispozícii bližší návod vo forme vnútorného predpisu. Na podporu tohto zdôvodnenia nám slúži sprístupnená informácia, v prípade rozhodnutia vydaného v 2021 bol návrh na výkon exekúcie podaný až v priebehu roka 2023.
Aby sme ale mohli jednoznačne prijať záver v prospech jednej alebo druhej interpretácie je potrebné ďalšie skúmanie, či už vo forme rozhovorov s konkrétnymi zamestnancami stavebných úradov alebo analýzou miery vykonateľnosti správnych rozhodnutí v ďalších agendách a oblastiach, v rámci ktorých majú obce kompetenciu ukladať a vymáhať povinnosti. V rámci tejto štúdie bol totiž skúmaný iba nepatrný fragment zo širokého portfólia kompetencií, ktorými obce disponujú. Keďže tento prieskum je orientovaný na oblasti s vysokou mierou urbanizácie, bolo by v budúcnosti vhodné zamerať sa na prístupy menších obcí.
Keďže sme informácie získali uplatnením práva na slobodný prístup k informáciám, je vedľajším zaujímavým zistením, že viaceré mestské časti tieto informácie vôbec neevidujú, keďže s týmto odôvodnením odmietli žiadosti vyhovieť. Taktiež môžeme pozorovať rozdielne prístupy, keď väčšina mestských častí informácie sprístupnila, zatiaľ čo niekoľko tvrdilo, že ide o výklad právnych predpisov. V prípadoch, v ktorých nám bolo doručené rozhodnutie o čiastočnom alebo úplnom nesprístupnení informácie, tvorilo odôvodnenie vždy iba zopár riadkov a obsahovo sa obmedzovalo na citovanie ustanovení zákona. Dve mestské časti neodpovedali vôbec.
Síce po uskutočnení prieskumu došlo k presunu pôsobnosti z orgánov samosprávy na orgány štátnej správy, zistenia možno naďalej považovať za relevantné. Na konania, ktoré sa začali pred účinnosťou nového stavebného zákona sa vzťahuje prechodné ustanovenie § 84 ods. 4 písm. c) NSZ, ktoré stanovuje, že doterajšie predpisy v znení účinnom do 31. marca 2025 sa použijú na konania týkajúce sa odstránenia stavby, prerokovania priestupkov vo výstavbe a ukladania pokút za správne delikty vo výstavbe. V prípade, ak stavebný úrad disponuje vykonateľným rozhodnutím o nariadení odstránenia stavby alebo vykonateľným rozhodnutím o delikte vydaným podľa právnej úpravy účinnej do 31.03.2025, tak po 1. apríli 2025 je tiež na jeho úvahe aký druh exekúcie zvolí. Vychádzame z § 72 ods. 1 SP, ktorý stanovuje, že výkon rozhodnutia sa uskutočňuje na podnet správneho orgánu, ktorý v prvom stupni vydal rozhodnutie a z § 72 ods. 2 SP, ktorý určuje, že správny orgán môže podať návrh na vykonanie exekúcie súdnym exekútorom. Možno konštatovať, že hoci došlo k zmene pôsobnosti vo veci odstránenia stavby a prerokovania deliktov, tak táto zmena sa nedotkla pôsobnosti stavebného úradu, ktorý vydal rozhodnutia v prvom stupni podľa právnej úpravy účinnej do konca marca 2025.
Použité informačné zdroje
1. Dobrovodský, R., Košičiarová, S., Právo na informácie. Krakov: Spolok Slovákov v Poľsku, 2015, 119 str. ISBN 978-83-7490-915-0.
2. Fraňo, J. D., Inštitút predbežnej ochrany poskytovanej obcou a analýza jeho využívania v Košickom kraji. In: Právny obzor, roč. 105, č. 2., 2022, s. 141 - 164. doi: https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2022.2.04. ISSN 2729-9228.
3. Gorgieva, D., Nezir, F., Enforcement Systems - Differences and Similarities. In SEEU Review. roč. 19, č. 2, 2024, s. 58-64. ISSN 1857-8462. Dostupné online: https://doi.org/10.2478/seeur-2024-0021
4. Havelková, M., Verejnoprospešné práce ako spôsob (ne)núteného výkonu uloženej pokuty za priestupok. In: Acta Facultatis Iuridicae Universitatis Comenianae, roč. 40, č. 1, 2021, str. 86-96, ISSN 1336-6912.
5. Jakušová, V., Disciplinárna právomoc nad etickým výkonom povolania členov slovenskej advokátskej komory uplatňovaná zo strany Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky? In: Bratislavské právnické fórum 2021, Zborník príspevkov z medzinárodnej vedeckej online konferencie organizovanej Univerzitou Komenského v Bratislave, Právnickou fakultou v dňoch 22. - 23. apríla 2021, Aktuálne výzvy pre správne súdnictvo, 2021, str. 55 - 66. ISBN 978-80-7160-604-8.
6. Jaworska-Dębska, B., dobaczewska, A. (eds.), Administracja publiczna a gospodarka. Warsaw: Ius Publicum, 2018, 518 str. ISBN 978-83-946766-3-6.
7. Jemelka, L. a kol., Správní řád. Komentář. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 1182. ISBN 978-80-7400-751-4.
8. Koľveková, V., Koncentrácia v exekučnom konaní a jej dôsledky v kontexte návrhu povinného na zastavenie exekúcie. In: STUDIA IURIDICA Cassoviensia, Vol. 13.2025, No.1, Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, Právnická fakulta, 2025. str. 87-103. doi: https://doi.org/10.33542/SIC2025-1-07. ISSN 1339-3995.
9. Koľveková, V., Zmeny v civilnej exekúcii- donucovacie opatrenia, In: StudiA Iuridica Cassoviensia, Vol. 12.2024, No.1, Košice: Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach, Právnická fakulta, 2024. str. 125-141. doi: https://doi.org/10.33542/SIC2024-1-08. ISSN 1339-3995.
10. Molnár, P., Nepeňažná exekúcia. Bratislava: C. H. Beck, 2016, 176 str., ISBN 978-80- 8173-164-8.
11. Ondrová, J., ÚradníK, M., Vybrané aspekty ukladania a vymáhania miestnych daní a poplatkov. In: Štát a právo, roč. 9, č. 2-3, 2022, str. 156-174, doi: https://doi.org/10.24040/sap.2022.9.2-3.156-174. ISSN 2644-643X.
12. Píry, M., Čierna stavba. Žilina: Eurokódex, 2020, 107 s. ISBN: 978-80-8155-089-8.
13. Potásch, P. a kol., Správny poriadok. Komentár. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2019, 624 str. ISBN 978-80-7400-773-6.
14. Potásch, P. a kol., Správny poriadok. Komentár. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2022, str. 682. ISBN 978-80-7400-908-2.
15. Potásch, P., Hašanová, J., Zákon o správnom konaní (správny poriadok). Komentár. 2. vyd. Bratislava: C. H. Beck, 2015, 454 str. ISBN 978-80-89603-35-0.
16. Števček, M. - Kotrecová, A. - Tomašovič, M. - Molnár, P. a kol., Exekučný poriadok. Komentár. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2018, 1072 str. ISBN 978-80-7400-706-4.
17. Vrabko, M. a kol., Správne právo procesné. Všeobecná časť. 2. vyd. Bratislava: C.H. Beck, 2019. 232 str. ISBN 978-80-89603-76-3.
18. Zákon č. 200/2022 Z.z. o územnom plánovaní v znení neskorších predpisov.
19. Zákon č. 211/200 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov.
20. Zákon č. 233/1995 Z.z. Národnej rady Slovenskej republiky o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov.
21. Zákon č. 233/1995 Z.z. o súdnych exekútoroch a exekučnej činnosti (Exekučný poriadok) a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov.
22. Zákon č. 25/2025 Z.z. Stavebný zákon a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Stavebný zákon) v znení neskorších predpisov.
23. Zákon č. 343/2015 Z.z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov.
24. Zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v znení neskorších predpisov.
25. Zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov.
26. Zákon č. 462/2001 Z.z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov.
27. Zákon č. 483/2001 Z.z. o bankách a o zmene a doplnení ďalších zákonov v znení neskorších predpisov.
28. Zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov.
29. Zákon č. 563/2009 Z.z. o správe daní (Daňový poriadok) v znení neskorších predpisov.
30. Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov.
31. Zákon č. 747/2004 Z.z. o dohľade nad finančným trhom v znení neskorších predpisov.
1) Tento príspevok je podporený Agentúrou na podporu výskumu a vývoja na základe Zmluvy č. APVV-22-0482 "Financovanie územnej samosprávy - potenciál funkčných mikroregiónov".