V marci tohto roka vyšla vo vydavateľstve Wolters Kluwer monografia
Ľud a ústavné základy odvolávania verejných funkcionárov
autora Mgr. Vincenta Bujňáka, PhD., pôsobiaceho na Katedre ústavného práva Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave. Publikácia má 340 strán a jej predmetom je pomerne rozsiahly výskum ústavnoprávnych základov odvolávania verejných funkcionárov ľudom. Treba podotknúť, že v slovenskej ústavnoprávnej spisbe nebola daná téma do vydania recenzovanej publikácie monograficky spracovaná. Význam monografie však nespočíva len v komplexnom spracovaní danej témy, ale aj v jej aktuálnosti.
Autor v úvode monografie sformuloval dve hypotézy. Prvá reaguje na zásadné rozhodnutie Ústavného súdu PL. 7/2021 zo 7. júla 2021, ale aj na množstvo rozdielnych doktrinálnych či verejnými funkcionármi prezentovaných názorov, ktoré odznievali vo verejnom priestore v období pred uvedeným rozhodnutím. Táto hypotéza je postavená na tvrdení:
nález zo 7. júla 2021, sp. zn. PL. 7/2021, je postavený na doktrinálne korektných východiskách.
Sformulovanie druhej hypotézy tiež nadväzuje na myšlienky verejných funkcionárov a znie:
Princíp, kto zvolil, ten má právo aj odvolať, sa v právnom poriadku Slovenskej republiky v plnom rozsahu neuplatňuje na žiadnej úrovni.
K overeniu platnosti oboch hypotéz pristupuje autor vedecky náležitým spôsobom. V úvodnej kapitole,
Odvolávanie verejných funkcionárov voličmi v historickom kontexte,
analyzuje myšlienky obsiahnuté v historických prameňoch či inštitútoch týkajúce sa predčasného ukončenia vykonávanej funkcie z vôle voličov. Prechádza obdobiami od staroveku až po novovek, zaoberá sa americkým a sovietskym vplyvom a neopomína ani teóriu a prax v Československu. Na overenie platnosti oboch hypotéz je dôležitým zistením fakt, že začiatkom 20. storočia sa v právnych poriadkoch presadil princíp:
ak chce volič odvolávať, musí k tomu byť najprv vytvorený osobitný právny základ.
Na toto zistenie plynule nadväzuje druhá kapitola,
Odvolávanie verejných funkcionárov voličmi v súčasnosti,
v ktorej rámci sú identifikované a posudzované konkrétne komponenty odvolacieho hlasovania ako právnym poriadkom uznaného nástroja. Zdôrazňovaná je tu skutočnosť, že odvolávanie verejných funkcionárov má prebiehať podľa vopred známych pravidiel a prostredníctvom na to určených formálnych nástrojov, a nie živelne. V opačnom prípade by mohlo ísť až o revolučné zvrhnutie.Tretie kapitola,
Odvolávanie parlamentu a jeho členov voličmi v zahraničí a na úrovni Európskej únie,
je venovaná predovšetkým ústavnoprávnej komparácii. Je dôležité oceniť spôsob a hĺbku, akou je komparácia realizovaná. Vysoko pozitívne je potrebné hodnotiť najmä časť týkajúcu sa odvolávania celoštátneho parlamentu v Lotyšsku, keďže v nej autor monografie presvedčivo preukazuje znalosti miestnych pomerov a doktrinálnych východísk, ktoré načerpal v rámci svojho výskumného pobytu na
Latvijas Universitáte
v Rige.Počnúc štvrtou kapitolou,
Odvolávanie parlamentu a jeho členov v slovenskom ústavnom systéme,
autor prechádza na výskum domáceho právneho poriadku v oblasti priameho odvolávania Národnej rady SR. V rámci tejto kapitoly má miesto hodnotenie už uskutočnených referend o skrátení volebného obdobia Národnej rady v rokoch 2000 a 2004. Rovnako dostáva priestor hodnotenie snáh o uskutočnenie referend o skrátení VIII. a IX. volebného obdobia Národnej rady. Ústrednú časť tejto kapitoly však tvorí komplexné zhodnotenie najdôležitejších argumentov, ktoré sa objavovali vo verejnom priestore pred, ale aj v samotnom rozhodnutí Ústavného súdu PL. ÚS 7/2021 zo 7 júla 2021. Tu autor dôsledne využíva poznatky, ktoré získal ústavnoprávnou komparáciou či analýzou historických prameňov. V nadväznosti na tieto zistenia a prostredníctvom metódy argumentácie autor dospieva k platnosti prvej hypotézy, teda k záveru, že predmetný nález ústavného súdu je
postavený na doktrinálne korektných východiskách.
Nemenej dôležitou časťou tejto kapitoly je analýza návrhov, ktoré vznikali ako reakcia na predmetný nález ústavného súdu, a ktorých predmetom bolo vytvorenie ústavného základu pre odvolávanie Národnej rady voličmi. V závere tejto kapitoly autor monografie prináša vlastný legislatívny návrh
de constitutione ferenda,
ktorého predmetom je nástroj ľudového hlasovania o odvolaní Národnej rady. Návrh je vypracovaný v paragrafovom znení, zohľadňuje všetky požiadavky spomínaného nálezu a navyše zahŕňa aj mechanizmy proti zneužívaniu samotného ľudového hlasovania o odvolaní Národnej rady. Zhrňujúc povedané, návrh je domyslený do dôsledkov.V piatej kapitole,
Odvolávanie hlavy štátu voličmi,
autor skúma zahraničné modely odvolávania hlavy štátu ľudovým hlasovaním. Dôležitým zistením v recenzovanom diele je fakt, že prvý mechanizmus odvolávania hlavy štátu sa v moderných dejinách objavil v ústave Weimarskej republiky. Okrem toho, autor s poukazom na predstaviteľov rakúskej doktríny konštatuje, že tento model sa do istej miery preniesol aj do Rakúska v roku 1929. Napokon, práve rakúsky model sa mal podľa niektorých verejných predstaviteľov stať určitým vzorom pre mechanizmus odvolávania hlavy štátu v slovenskom ústavnom systéme. Autor monografie však dospieva k záveru, že súčasný systém odvolávania hlavy štátu v slovenskom ústavnom systéme má v sebe zakomponované zásadné rozdiely, ktoré ho rakúskemu modelu zásadným spôsobom vzdialili. Komparácia obsiahnutá v tejto kapitole sa však neobmedzuje len na Weimarskú republiku či Rakúsko. Príklady mechanizmov odvolávania hlavy štátu, ktoré monografia ponúka pochádzajú z ďalších európskych štátov ako sú napríklad Rumunsko, Poľsko, Island, ale aj štátov Latinskej Ameriky, ako sú Mexiko, Venezuela či Ekvádor.Pokiaľ ide o hodnotenie samotného mechanizmu, ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta, zakotveného v slovenskom ústavnom systéme, autor upozorňuje na jeho systémové nedostatky a nefunkčnosť. Neostáva však len pri výhradách a navrhuje možné zmeny na odstránenie zistených systémových nedostatkov. Záver tejto kapitoly autor využil na opätovný návrat k potvrdeniu správnosti záverov nálezu Ústavného súdu sp. zn. PL. 7/2021 zo 7. júla 2021. Povedané v skratke, ak by platili odlišné stanoviská sudcov k predmetnému nálezu, potom by sa pomerne prísne nastavený inštitút ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta v slovenskej ústave javil zbytočný a bolo by ho jednoduché obísť inštitútom referenda. Je potrebné dodať, že svoju argumentačnú líniu týmto krokom ešte viac zvýraznil.
Ústrednú časť šiestej kapitoly,
Odvolávanie vlády občanmi,
tvorí hodnotenie argumentov obsiahnutých v náleze sp. zn. PL. ÚS 11/2022 z 26. októbra 2022. Najskôr autor monografie predkladá zistenia, že v zahraničí existuje výslovná právna úprava, podľa ktorej je možné odvolávať vládu ako kolektívny exekutívny orgán. Táto úprava je zakotvená v šestici švajčiarskych kantónov. Následne nadväzuje na slovenský príklad z roku 2022, ktorý sa týkal referendovej otázky:
Súhlasíte s tým, že vláda SR má bezodkladne podať demisiu?,
ktorej ústavnosť bola riešená práve v poslednom zmienenom náleze ústavného súdu. Autor prezentuje pomerne rozsiahlu argumentačnú líniu prečo je uvedená otázka v rozpore s ústavou a ilustruje aké by boli jej paradoxné a rozporuplné účinky po eventuálnej platnosti výsledkov referenda. Okrem uvedeného, autor presvedčivým spôsobom poukazuje na možnosť uplatnenia východísk nálezu Ústavného súdu sp. zn. PL. 7/2021 zo 7. júla 2021 na hodnotenie predmetnej referendovej otázky a opätovne potvrdzuje platnosť prvej hypotézy.V siedmej kapitole,
Odvolávanie verejných funkcionárov voličmi v územnej samospráve,
sa autor najskôr zameriava na pomerne komplexné hodnotenie fungovania komunálneho odvolacieho hlasovania v Poľsku a v nemeckých spolkových krajinách. Poznatky plynúce z uvedenej analýzy následne využíva v komparácii spomenutých zahraničných úprav so slovenskou úpravou. V rámci tejto kapitoly autor dospieva k záveru o finálnej platnosti druhej hypotézy:
Princíp, kto zvolil, ten má právo aj odvolať, sa v právnom poriadku Slovenskej republiky v plnom rozsahu neuplatňuje na žiadnej úrovni.
V predchádzajúcich kapitolách autor preukázal, že sa uvedený princíp neuplatňuje na celoštátnej úrovni a v rámci tejto kapitoly ilustroval jeho neuplatnenie ani na komunálnej úrovni. Neuplatnenie tohto princípu na komunálnej úrovni má podľa autora spočívať v nemožnosti odvolať zastupiteľstvá, ale aj vo faktickej nemožnosti dosiahnuť zákonodarcom zvolené participačné kvórum.V samotnom závere je potrebné vyzdvihnúť vysokú kvalitu recenzovanej monografie a zaradiť ju medzi významné diela vedy slovenského ústavného práva. Ako uvádza autor na konci monografie, ústavnoprávne otázky sú komplikované a ich riešenie má byť založené na predchádzajúcom výskume. Možno konštatovať, že v tomto svetle predstavuje monografia výrazné ozrejmenie komplikovaných ústavnoprávnych otázok.