Tento článek zkoumá právní důvody neudělení a odnětí mezinárodní ochrany v České republice se zvláštním důrazem na jejich trestněprávní kontext. Analyzuje výklad vylučovacích klauzulí podle vnitrostátního práva ve světle práva Evropské unie a mezinárodního práva. Zvláštní pozornost je věnována neurčitým právním pojmům, jako jsou „závažný nepolitický zločin" a „zvlášť závažný zločin", jakož i důkaznímu standardu „důvodného podezření". Příspěvek poukazuje na význam autonomního výkladu a vliv soudní praxe. Dále zkoumá vztah mezi trestnou činností a posuzováním nebezpečnosti pro společnost nebo bezpečnost státu. Článek se rovněž zabývá vybranými interpretačními problémy a nejednotností aplikační praxe. V závěru reflektuje širší lidskoprávní souvislosti včetně principu non-refoulement.
This article examines the legal grounds for refusal and withdrawal of international protection in the Czech Republic, with a particular focus on their criminal law context. It analyses the interpretation of exclusion clauses under national law in light of European Union and international legal frameworks. Special attention is paid to vague legal concepts such as “serious non-political crime” and “particularly serious crime,” as well as the evidentiary standard of “serious reasons for considering.” The paper highlights the role of autonomous interpretation and the influence of judicial practice. It further explores the relationship between criminal conduct and the assessment of danger to society or state security. The article also addresses selected interpretative challenges and inconsistencies in application. Finally, it considers the broader human rights implications, including the principle of non-refoulement.
Kľúčové slová: medzinárodná ochrana, vylučovacie klauzuly, závažný trestný čin, dôvodné podozrenie, non-refoulement
Key words: international protection, exclusion clauses, serious crime, reasonable suspicion, non-refoulement
Úvod
Řízení o udělení mezinárodní ochrany v České republice je upraveno zejména v § 5 až 31a zákona o azylu (ZA).1) Důvody pro neudělení mezinárodní ochrany jsou zakotveny v § 15 ZA a v případě doplňkové ochrany v § 15a ZA, tato dvě ustanovení jsou někdy označována jako vylučovací klauzule. Vedle toho důvody pro odnětí již uděleného azylu upravují § 17 ZA, resp. § 17a ZA v případě již udělené doplňkové ochrany. Uvedená ustanovení operují s několika neurčitými právními pojmy souvisejícími s kriminální minulostí žadatele o udělení mezinárodní ochrany, jejichž výklad je nezbytný pro správnou aplikaci těchto ustanovení v rozhodovací praxi. Uvedené platí tím spíše, že po určitém judikaturním vývoji je v soudní praxi považováno za přípustné nezkoumat již důvody pro přiznání azylu dle § 12 ZA, jestliže je naplněna některá z vylučovacích klauzulí.2)
Vzhledem k nejednoznačnosti výkladu a do určité míry i odlišnosti mezi ustanoveními o azylu a doplňkové ochraně a s ohledem na zákonem neřešené otázky související s již dříve spáchanou trestnou činností mohou vznikat v řízení o udělení mezinárodní ochrany aplikační obtíže. V rámci jednotlivých států vznikají rozdílné přístupy k výkladu relevantních pojmů a následnému posuzování žádostí o přiznání mezinárodní ochrany.
V návaznosti na to bude nejprve představena dotčená právní úprava včetně její geneze a tím bude vymezen i odpovídající interpretační rámec. Následně bude provedena analýza recentní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu a dalších relevantních soudních instancí, s cílem nabídnout ucelenější přehled a systematické uchopení výkladu předmětných právních pojmů, jakož i jejich aplikace v oblasti udělování mezinárodní ochrany. Tyto interpretační závěry se promítají zejména do posuzování důvodů pro neudělení či odejmutí mezinárodní ochrany, což má značný dopad do osobní sféry žadatelů.
I. Důvody neudělení azylu a odnětí azylu v trestněprávním kontextu
V rovině samotného azylového práva zákon ZA stanoví taxativní výčet důvodů, pro které nelze azyl udělit.3) Vybrané důvody, které jsou předmětem tohoto příspěvku, jsou úzce provázány s trestněprávními aspekty.
Tyto důvody neudělení azylu upravuje § 15 odst. 1 ZA, podle kterého nelze udělit azyl cizinci, u kterého je dáno (přinejmenším) důvodné podezření, že se dopustil
(i) trestného činu proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto trestných činech; (ii) před vydáním rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany vážného nepolitického zločinu nebo zvlášť krutého činu, i když byl údajně spáchán s politickým cílem mimo území, nebo (iii) činů, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Organizace spojených národů.
Podle § 15 odst. 2 ZA se v případě podněcování či účasti na spáchání těchto činů užije na danou osobu § 15 odst. 1 ZA obdobně. Obsah pojmů podněcování či účast není mezinárodně jednotný, nicméně tato kritéria jsou v mezinárodní praxi naplněna přinejmenším v situacích, které předvídá § 24 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, tedy je-li žadatel organizátorem, návodcem či pomocníkem.4) Jako podpůrné kritérium na mezinárodní úrovni lze odkázat například na čl. 28 Římského statutu ze 17.7.1998, který obsahuje úpravu odpovědnosti velitelů či jiných nadřízených osob jakožto formu organizace trestného činu. Dle judikatury SDEU přitom oproti § 15 odst. 3 ZA platí, že při posuzování kritérií v § 15 odst. 1 ZA není podmínkou vyloučení trvající nebezpečí pro společnost či bezpečnost státu.5)
Jakkoliv jsou v praxi jednoznačně nejčastější „běžné“ trestné činy podle § 15 odst. 1 písm. b) ZA, na tomto místě je vhodné stručně osvětlit povahu zbylých dvou kategorií. K § 15 odst. 1 písm. a) ZA lze uvést, že tam odkazované trestné činy lze nalézt zejména ve statutech mezinárodních trestních tribunálů. Například čl. 7 Římského statutu ze 17.7.1998 obsahuje výčet jednotlivých zločinů proti lidskosti. Jde tak zejména o trestný čin vraždy, vyhlazování, zotročování, deportace či násilné přesunutí obyvatelstva, věznění (či jiné závažné formy zbavení osobní svobody v rozporu se základními pravidly mezinárodního práva), mučení, znásilnění, sexuální otroctví, nucená prostituce a nucené těhotenství, persekuce daných skupin, nedobrovolné mizení osob, zločin apartheidu a jiné nelidské činy podobné povahy. Výchozím dokumentem je patrně Statut Norimberského mezinárodního vojenského soudního dvora z roku 1945 (Norimberský statut),6) jež v čl. 6 definuje tři kategorie zločinů, z nichž jednu tvoří skupina zločinů proti lidskosti. Tato skupina pak obsahuje podobný výčet jako Římský statut, který vycházel právě z Norimberského statutu.
V praxi je tato vylučovací klauzule vykládána poměrně restriktivně, kdy se § 15 odst. 1 písm. a) ZA uplatňuje nejčastěji proti příslušníkům ozbrojených složek či bezpečnostních aparátů zemí, kde docházelo ke konfliktu nebo systémovému násilí.
Činy podle § 15 odst. 1 písm. c) ZA, které směřují proti cílům a zásadám Organizace spojených národů, lze definovat jako činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli uvedenými v preambuli a v čl. 1 a 2 Charty OSN. Tuto definici nalezneme ostatně již v čl. 12 odst. 2 písm. c) směrnice 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 (Směrnice 2011/95/EU),7) která byla transponována právě do § 15 ZA. Tato definice však s ohledem na judikaturní závěry není zcela vyčerpávající. V první řadě je třeba připomenout, že dle čl. 39 Charty OSN je Rada bezpečnosti OSN oprávněna stanovit, které jednání lze považovat za hrozbu pro mír, porušení míru či akt agrese. Takovým činem může být kupříkladu teroristická činnost, boj proti silám pověřeným OSN nebo mučení uneseného úředníka OSN.8) Teroristická činnost je přitom výslovně v rozporu s cíli a zásadami OSN na základě rezolucí Rady bezpečnosti OSN č. 1373 (2001) a 1377 (2001). Rozhodující přitom je, zda se daných činů dopustil v některé formě účastenství žadatel. Pouhé členství v dotčené teroristické organizaci nezakládá bez dalšího důvod pro aplikaci výluky.9)
Nejvyšší správní soud definoval v kontextu § 15a odst. 1 písm. c) ZA činy, které jsou v rozporu se zásadami Organizace spojených národů, kdy uvedl: „I. Při posuzování důvodů pro vyloučení z doplňkové ochrany podle § 15a odst. 1 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, lze za činy v rozporu se zásadami a cíli Organizace spojených národů považovat (a) činy, ohledně nichž je konsensus v mezinárodním právu, že jsou dostatečně závažným a trvajícím porušováním lidských práv, aby bylo možné je označit za pronásledování; nebo (b) činy výslovně označené orgány OSN za rozporné se zásadami a cíli OSN.“10)
Za činy, které jsou dle mezinárodního konsenzu považovány za pronásledování, lze označit například genocidu, etnické čistky či systematické mučení. Vychází se tak z rozsudku Pushpanathan proti Kanadě,11) rozsudku ve věci KK Article 1F(c) Turkey (2004),12) a z principů zakotvených v preambuli Charty OSN, na kterou následně navazuje i preambule Úmluvy o právním postavení uprchlíků (ÚmPrPU).13)
Jako příklad činu rozporného se zásadami a cíli OSN lze uvést teroristický trestný čin s tím, že obecně není v případě těchto činů ani nezbytná trestnost dle daného vnitrostátního práva, jakkoliv zpravidla půjde o trestný čin i podle vnitrostátních kritérií.
Ustanovení § 15 odst. 1 písm. c) ZA je tedy velmi specifickým ustanovením, nicméně pro ilustraci lze vyjít z judikatury Nejvyššího správního soudu, který výslovně označil za čin v rozporu se zásadami OSN takové donášení informací, které vedlo „k mučení, k neoprávněnému omezování osob na jejich svobodě a k jejich vystavení fyzickému nátlaku ve svízelných podmínkách nebo k závažným porušením lidských práv dotčených osob".14)
Další důvody neudělení azylu s trestněprávní souvislostí obsahuje § 15 odst. 3 písm. d) a e) ZA. Podle těchto ustanovení nelze azyl udělit tehdy, jestliže cizinec
(i) jako pravomocně odsouzený za zvlášť závažný zločin představuje nebezpečí pro společnost, nebo (ii) jestliže existují další oprávněné důvody považovat cizince za nebezpečí pro bezpečnost státu.
Důvody odnětí azylu relevantní pro účely tohoto příspěvku upravuje zejména § 17 odst. 1 písm. i) a j) ZA. Podle těchto ustanovení nelze azyl žadateli udělit mimo jiné tehdy, existují-li oprávněné důvody považovat žadatele za nebezpečí pro bezpečnost státu, anebo byl-li pravomocně odsouzen za zvlášť závažný zločin a představuje tak nebezpečí pro společnost. Platí přitom požadavek, že žadatel musí mít možnost seznámit se s důvody pro uplatnění vylučujících klauzulí, a to i v případě, že jsou založeny na informacích, které jsou utajované.15)
Kritérium důvodného podezření
Důvodné podezření představuje důkazní standard (míru pravděpodobnosti), který je třeba naplnit pro aplikaci těchto vylučujících klauzulí. Důvodné podezření, respektive jeho vzor v čl. 1F ÚmPrPU, tedy pojem „existence vážných důvodů se domnívat“, je poměrně vágním pojmem, který lze přiblížit pomocí závěrů dosavadní judikatury a doktrinálního výkladu. Kosař k tomu uvádí, že důvodné podezření nedosahuje intenzity trestního standardu „nade vší pochybnost“, ani důkazního standardu užívaného v zemích common law v civilních věcech („vyšší pravděpodobnost že ano než že ne“). Současně je třeba vztahovat tento důkazní standard jen k otázce, zda žadatel skutek spáchal, oproti tomu právní kvalifikace skutku musí být postavena najisto.16)
Judikatura hovoří o tom, že není nutné, aby správní orgán nabyl jistotu o spáchání takových trestných činů, nýbrž postačuje odůvodněná míra pravděpodobnosti, že se staly.17) Ačkoliv je procentuální hranice pravděpodobnosti do značné míry arbitrárně určená, jelikož její exaktní ukotvení nejspíše nelze prakticky provést, v české rozhodovací praxi se vyskytlo vymezení dostatečné míry jistoty pro účely důvodného podezření okolo 50%.18) Tato hranice je obvykle považována za dostatečnou i v mezinárodní diskuzi, byť kupříkladu v Kanadě či Spojeném království byla v minulosti akceptována i nižší míra jistoty.19)
Užitečnější pro lepší ilustraci limitů důvodného podezření v azylových věcech bude kazuistika. Na prvním místě se vcelku logicky nabízí posouzení, jaký vliv má probíhající či ukončené trestní stíhání žadatele. Pokud došlo k pravomocnému odsouzení, které je v řízení prokázáno, bude podmínka vylučující klauzule naplněna, jestliže se jedná o dostatečně závažný trestný čin dle požadavků příslušných ustanovení ZA.
Sporná je situace, kdy existuje probíhající trestní řízení. V minulosti bylo zahájené ale neukončené trestní řízení v zahraničí posouzeno jako postačující, jestliže nebylo zjevně účelové a vykonstruované.20) Tato výhrada se bez dalšího uplatní i nyní, neboť některá obvinění mohou mít v zemi původu toliko povahu represivního opatření ze strany státu, která ve své podstatě představují formu pronásledování ve smyslu § 12 ZA. Je tak třeba pečlivě zkoumat, zda není dané trestní řízení založeno spíše na politické motivaci než na důvodech se standardním trestněprávním režimem. V navazující judikatuře však bylo dovozeno, že důvodné podezření nelze bez dalšího založit toliko na žádosti o extradici či probíhajícím trestním stíhání v zemi původu žadatele,21) bude tak třeba individuálně posuzovat mimo jiné důvody probíhajícího trestního stíhání.
S ohledem na formulaci „azyl nelze udělit“ v § 15 odst. 1 ZA a § 15a odst. 1 ZA lze mít za to, že pokud je dáno důvodné podezření o spáchání vymezených činů žadatelem, nemá správní orgán diskreční pravomoc a je nucen azyl neudělit. K tomuto závěru se přiklání i většinový doktrinální názor s tím, že i bez návrhu je povinností správního orgánu, popřípadě soudů, posoudit, zda nejsou naplněny podmínky aplikace vylučovacích klauzulí.22) Rozhodovací praxe SDEU nevylučuje sice stanovení příznivějších podmínek pro udělení azylu dle vnitrostátního práva, nicméně podmiňuje tuto možnost tím, že není v rozporu s vylučujícími klauzulemi.23) Aplikaci vylučujících klauzulí rovněž patrně dovozuje nehledě na to, zda by případné udělení azylu mělo být založeno na důvodech v § 12 ZA, § 13 ZA nebo § 14 ZA. Z toho lze rovněž usuzovat na jejich obligatorní aplikaci ve všech případech udělování azylu.
Podpůrně lze argumentovat i judikaturou Nejvyššího správního soudu ve vztahu k zahájení správního řízení, jestliže existuje důvodné podezření o spáchání správního deliktu. V takovém případě je správní orgán povinen řízení zahájit.24) Není přitom rozumného důvodu, aby při shodném aktivačním mechanismu v podobě důvodného podezření a imperativní formulaci příslušných ustanovení ZA měl v tomto případě správní orgán prostor k úvaze oproti zahájení správního řízení.
Na základě lze dovozovat, že důkazní břemeno je v této věci rovněž na straně orgánu, který vede řízení. Uplatní se totiž vyšetřovací zásada a zásada oficiality. Obdobný přístup zaujal Nejvyšší správní soud, když konstatuje, že „leží důkazní břemeno při vylučování vylučujících klauzulí výhradně na státu a stejně jako v ostatních typech řízení o mezinárodní ochraně platí zásada „v pochybnostech ve prospěch žadatele“.25) Tento princip a obligatorní aplikace vylučujících klauzulí klade zvýšené nároky na odůvodnění rozhodnutí příslušných orgánů.
Z hlediska právní jistoty žadatele o mezinárodní ochranu může situace být problematická, neboť ani zákon, ani judikatura neposkytují pro všechny situace dostatečně určité vymezení toho, jaké skutečnosti a v jaké míře jsou způsobilé důvodné podezření založit – žadatel se tak ocitá v pozici, kdy mu hrozí odepření ochrany na základě standardu, jehož konkrétní obsah závisí výlučně na správním uvážení v daném případě. Tím spíše lze aprobovat spíše vyšší český důkazní standard a požadavek na to, že závěr o existenci důvodného podezření musí být řádně zdůvodněn a podložen dokumenty ve správním spise.
Z výše uvedeného plyne dvojí závěr; zaprvé, že práh pro aplikaci § 15 ZA je vědomě nastaven podstatně níže než na úrovni jistoty o spáchání trestného činu, a zadruhé, že jeho dosažení zbavuje příslušný orgán diskrece. Tedy, jestliže jsou dány skutečnosti zakládající důvodné podezření, nelze azyl udělit bez ohledu na jiné okolnosti případu. S ohledem na zásadu presumpce neviny a nižší důkazní standard však nebude možné přijmout závěr o vině žadatele v případném trestním řízení jen na základě prokázání důvodného podezření v azylovém právu. Ochranu žadatele rovněž doplňuje zpravidla obligatorní úprava pohovoru či několika pohovorů v rámci řízení, jejichž uskutečnění předvídá § 23 ZA.
Geneze důvodů neudělení a odnětí azylu
Právní úprava v ZA vychází zejména z ustanovení ÚmPrPU a Směrnice 2011/95/EU, která byla do ZA transponována. Čl. 12 odst. 2 a 3 Směrnice 2011/95/EU obsahuje vzor českého ustanovení § 15 odst. 1 a 2 ZA, které je transpozicí této směrnice a je prakticky shodné se zněním příslušných ustanovení ve Směrnici 2011/95/EU. Stejně tak důvody v § 17 odst. 1 písm. i) a j) jsou v zásadě převzaty z čl. 14 odst. 4 Směrnice 2011/95/EU. Čl. 14 odst. 6 Směrnice 2011/95/EU byl transponován do § 28 odst. 9 ZA. Dle názoru Kosaře nelze důvody podle § 17 odst. 1 písm. i) a j) aplikovat z důvodu nepřípustného rozšíření taxativního výčtu vylučovacích klauzulí v čl. 1C ÚmPrPU o výjimky ze zásady non-refoulement v čl. 33 odst. 2 ÚmPrPU.26) Podle čl. 42 odst. 1 ÚmPrPU přitom nelze k čl. 1 ÚmPrPU učinit žádné výhrady. Současně argumentoval Kosař i nedostatečnou transpozicí čl. 14 odst. 6 Směrnice 2011/95/EU, nicméně od publikace jeho práce byl tento nedostatek patrně odstraněn novelizacemi ZA.
Citovaný názor Kosaře patrně vychází z úvah o tom, že čl. 1 ÚmPrPU jako celek obsahuje definici pojmu uprchlík včetně negativního vymezení v čl. 1C a 1F ÚmPrPU.27) Jiní autoři však nespatřují v rozšíření vylučující klauzule tak, jak to činí například český § 17 odst. 1 písm. i) a j) významný praktický rozdíl.28) Otázkou možného rozporu čl. 14 odst. 4 až 6 Směrnice 2011/95/EU s ÚmPrPU se zabýval v kontextu českého ZA SDEU ve své rozhodovací praxi. SDEU vyložil, že jelikož čl. 33 odst. 2 ÚmPrPU směřuje toliko k zakotvení výjimek ze zákazu navrácení uprchlíka do země původu a čl. 14 odst. 4 a 5 kopíruje obsahově tyto výjimky. Jelikož však Směrnice 2011/95/EU stanoví jako následek jen nepřiznání statusu uprchlíka při naplnění stanovených podmínek, poskytuje Směrnice 2011/95/EU dle SDEU v zásadě vyšší standard ochrany, než čl. 33 ÚmPrPU.29)
Uvedený závěr platí za předpokladu, že bude dodržena garance vyplývající z čl. 14 odst. 6 Směrnice 2011/95/EU, což české právo zakotvuje v § 28 odst. 9 ZA. I pokud by transpozice čl. 14 odst. 6 Směrnice 2011/95/EU i nadále nebyla úplná, lze případný nedostatek překonat výkladem za užití judikaturně dovozených principů práva EU. Čl. 33 ÚmPrPU a čl. 14 odst. 6 Směrnice 2011/95/EU zakotvují obligaci státu nevystavit žadatele některým pro něj nepříznivým důsledkům nepřiznání či odnětí mezinárodní ochrany a zajistit tam definovaná minimální práva žadatele. Ustálená judikatura SDEU přitom dovodila, že pokud není transpozice směrnice úplná a povinnosti tam stanovené jsou dostatečné určité, může se jich jedinec ve vnitrostátním řízení vůči státu dovolat přímo nehledě na nedostatky transpozice.30) I pokud by bylo možné nadále transpozici čl. 14 odst. 6 Směrnice 2011/95/EU v českém právu označit za nedostatečnou, lze tento nedostatek překonat právě pomocí vertikálního vzestupného přímého účinku směrnic, jak jej chápe judikatura SDEU. Dle názoru autorů tohoto příspěvku proto budou ustanovení § 17 odst. 1 písm. i) a j) ZA aplikovatelná, jak dovozuje judikatura SDEU.
Účelem existence vylučovacích klauzulí je dle doktríny zachování integrity a důvěryhodnosti statusu uprchlíka a vyhrazení mezinárodní ochrany pro skutečné uprchlíky v dobré víře.31) Úprava má také zabránit tomu, že by výhody spojené se statusem uprchlíka byly přiznány osobám, které se vyhýbají spravedlnosti, a zároveň chrání obyvatelstvo příslušné přijímající země před trestnými činy.32) Obdobné, byť poněkud přímočařejší vysvětlení, nabízí Krajský soud v Brně. Ten ve své rozhodovací praxi dovodil, že smyslem těchto vylučujících klauzulí je vyloučit poskytnutí mezinárodní ochrany těm osobám, které jí nejsou hodny, protože se dopustily natolik závažných činů, že si jejich pachatelé jako uprchlíci mezinárodní ochranu nezaslouží.33)
II. Výkladové problémy vybraných důvodů
V souvislosti s vybranými důvody neudělení, resp. odnětí azylu, vyvstávají následující otázky, které zasluhují podrobnější analýzy:
(i) Výklad pojmu „vážný nepolitický zločin“ ve smyslu § 15 odst. 1 písm. b) ZA; (ii) Výklad pojmu „zvlášť závažný zločin“ ve smyslu § 15 odst. 3 písm. d) ZA, resp. § 17 odst. 1 písm. j) ZA a vztah k tomu, zda cizinec představuje nebezpečí pro společnost; (iii) Vymezení „oprávněných důvodů považovat cizince za nebezpečí pro bezpečnost státu“; a (iv) Kvalitativní, teritoriální a časové požadavky na trestnou činnost (parametry trestné činnosti).
Výklad neurčitých právních pojmů kvalifikujících závažnost trestných činů
Zejména k prvním dvěma otázkám je nutno posoudit nejprve to, zda takto vymezené pojmy mají být vykládány autonomně, tj. nezávisle na vnitrostátních právních řádech, nebo zda je rozhodující jejich kvalifikace podle příslušného národního práva.
V některých právních úpravách se pravidelně vyskytuje přístup, že pro účely definice pojmu zvlášť závažný zločin nebo jeho ekvivalentu je užíván výklad podle vnitrostátních ustanovení tuzemského trestního práva. Jako příklad jurisdikcí, v nichž se vyskytl tento přístup, lze uvést Austrálii, Kanadu, Nový Zéland nebo Nizozemsko.34) Slovenská doktrína se hlásí k tomu, že definici obzvlášť závažné trestné činy vymezuje § 11 odst. 3 zákona č. 300/2005 Z.z., Trestného zákona, v znení neskorších predpisov, ačkoliv poněkud nekonzistentně zmiňuje též výklad ve světle norem mezinárodního trestního práva.35) Slovenská judikatura rovněž implikuje přípustnost takového přístupu, byť se k němu zcela explicitně nepřihlásila.36)
Druhá skupina států se hlásí k přístupu, že tyto pojmy je třeba vykládat autonomně. Tak je tomu kupříkladu v České republice či Německu. Z důvodové zprávy k transpoziční novele ZA je patrné, že český zákonodárce předpokládá autonomní výklad těchto neurčitých právních pojmů, když uvádí, že pravomocí vyložit tyto pojmy je nadán SDEU.37) Rovněž panující názor v české doktríně dovozuje požadavek na autonomní výklad.38) K autonomnímu výkladu pojmů vážný zločin se hlásí i české soudy.39) Obdobný přístup lze sledovat rovněž v judikatuře německých soudů. Správní soud v Kolíně nad Rýnem například vyložil, že posouzení je sice úkolem vnitrostátního soudu a lze přitom přihlédnout podpůrně i k tuzemskému trestnímu právu, nicméně s odkazem na judikaturu SDEU je třeba trvat na požadavku autonomního výkladu.40)
Tento přístup má určité pragmatické výhody, neboť vnitrostátní trestní právo zpravidla neposkytuje definice ke všem pojmům, které je pro účely Směrnice 2011/95/EU potřeba v praxi vykládat. Teoreticky též autonomní výklad může zajistit jednotnost posuzování těchto kritérií napříč jurisdikcemi. Na druhou stranu je zejména u kategorie zvlášť závažného zločinu tento přístup obtížnější pro absenci jasných kritérií, která částečně mnohdy stanoví vnitrostátní právo.
SDEU měl možnost vyjádřit se k této otázce v situaci, kdy v Maďarsku vnitrostátní orgán posuzoval závažnost trestného činu zejména dle intenzity vnitrostátní sankce, která za trestný čin hrozila podle vnitrostátního práva. V této souvislosti SDEU vyložil, že posuzování závažnosti je třeba provést „s ohledem na více kritérií, jako je zejména povaha dotčeného aktu, způsobená újma, forma řízení použitá za účelem zahájení stíhání, povaha trestu, který lze uložit, a zohlednění otázky, zda většina soudů rovněž považuje tento čin za vážný zločin.“41)
Z uvedeného rozhodnutí je patrný akcent na mezinárodní uznání závažnosti trestného činu. Současně ukládá SDEU posuzování současné několika kritérií. Je tak možno uzavřít, že je jasně patrná preference autonomního výkladu s tím, že vnitrostátní právo a tam zakotvená výše sankce může plnit roli podpůrného argumentačního zdroje.
Pojmy v § 15 odst. 1 písm. b) ZA a § 15 odst. 3 písm. d) ZA
Z výše uvedeného exkurzu lze postavit najisto, že výklad těchto pojmů je primárně třeba provádět autonomním způsobem, tj. nikoliv s odkazem na tuzemské právo, které může hrát podpůrnou argumentační roli. V této části proto bude z judikatury extrahována charakteristika konkrétních trestných činů, které splňují parametry optikou autonomního výkladu.
K důvodu dle § 15 odst. 1 písm. b) ZA je však nejprve nezbytné pokusit se vymezit, co se rozumí politickým trestným činem. Pregnantní kritéria ve své rozhodovací praxi vymezil německý Spolkový správní soud tak, že „Otázku, zda čin spáchaný stěžovatelem byl nepolitický, je třeba posoudit s ohledem na povahu trestného činu a motivy, které tomuto konkrétnímu činu předcházely, jakož i s ohledem na cíle, jichž bylo tímto činem dosaženo. Čin je nepolitický, pokud je spáchán primárně z jiných pohnutek, jako jsou osobní důvody nebo zisk (UNHCR op. cit., č. 152). Pokud neexistuje jasná souvislost mezi trestným činem a údajným politickým cílem, nebo pokud je čin nepřiměřený vzhledem k údajnému politickému cíli, pak převažují nepolitické pohnutky, a čin je tak jako celek charakterizován jako nepolitický.“ 42) Relevantní je také objekt útoku, politickým činem typicky může být některá z forem velezrady či útok proti osobě diktátora.43)
Vyloučení tzv. politických trestných činů je odůvodněno tím, že v případě některých represivních režimů lze účinné změny dosáhnout pomocí kriminalizovaného jednání.44) I v případě politických trestných činů platí, že je-li jeho intenzita neúměrná sledovanému politickému cíli (tedy například dojde k excesu v podobě neúměrného zásahu vůči civilním cílům odlišným od primárního objektu útoku), nebude takový trestný čin posouzen pro účely § 15 odst. 1 písm. b) ZA jako politický trestný čin.45) Tento závěr potvrzuje i výše odkazovaná německá judikatura a částečně vyplývá již i z textace poslední věty § 15 odst. 1 písm. b) ZA.
V rovině nepolitických trestných činů pak ustanovení § 15 odst. 1 písm. b) ZA dopadá kupříkladu na trestný čin obchodování s lidmi, přičemž v rozhodovací praxi českých soudů je posuzován jako vážný, popřípadě zvlášť závažný zločin, nejen z pohledu tuzemského práva, ale i v mezinárodním kontextu.46) Česká soudní praxe v obecnější rovině dovodila, že vážnými zločiny obvykle budou násilné zločiny proti lidskému životu, zdraví, svobodě a tělesné integritě.47) Pravidelně takto byla posouzena také závažnější drogová kriminalita, a to právě s ohledem na možné negativní dopady na lidské zdraví.48)
V zahraniční soudní praxi bylo dovozeno, že za vážný zločin je třeba považovat například vraždy, znásilnění, mučení, obchodování s lidmi nebo drogami, nebo hospodářské trestné činy s významnými ztrátami.49) Jakkoliv lze v doktríně spatřovat i akcent na přihlédnutí k intenzitě trestní sankce, z uvedeného výčtu je patrné, že výše trestní sankce bude indikátorem patrně toliko v případech, kdy je sankce přísná. Zejména u hrdelních zločinů je přísnost sankce patrně silným vodítkem k závěru o vysoké závažnosti zločinu, nicméně i tak nelze toto kritérium chápat izolovaně. Například u základní skutkové podstaty znásilnění podle § 185 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, ve znění pozdějších předpisů, hrozí pachateli dle českého práva trest odnětí svobody ve výši 2 až 10 let, byť bude naplněna česká definice zvlášť závažného zločinu.
S ohledem na vývojové tendence dekriminalizace některých skutků v demokratických státech se lze rovněž pokusit o negativní vymezení. S určitostí lze říci, že závažným zločinem přinejmenším optikou Směrnice 2011/95/EU zpravidla nebude kriminalita spočívající v přihlášení se k homosexuální orientaci, nemanželský pohlavní styk či stejnopohlavní styk, který je kriminalizován například v Tunisku. Ačkoliv byla tato problematika analyzována primárně ve vztahu k vydání k trestnímu stíhání, je patrné, že vydání k takovému stíhání zasahuje do základních lidských práv žadatele.50) Přestože posuzování kritérií pro (ne)vydání a závažnosti zločinu ve smyslu § 15 ZA je oddělené, může i tato úvaha u obdobných trestných činů podpůrně sloužit k učinění závěru o (v tomto případě nedostatečné) intenzitě trestného činu. Oddělení těchto kritérií při rozhodování o meritu věci je v rozhodovací praxi důsledně dodržováno, jak tomu bylo například v situaci, kdy posuzovaným trestným činem bylo usmrcení z nedbalosti v průběhu autonehody.51)
S ohledem na občasné směšování obou pojmů i v rozhodovací praxi je spornou otázkou to, zda a jak se odlišuje zvlášť závažný zločin dle § 15 odst. 3 ZA od vážného (nepolitického) zločinu. Judikatura neposkytuje jednoznačnou hranici mezi oběma kategoriemi, nicméně z jazykového výkladu je patrné, že tyto pojmy jsou odlišné a bylo by tak možné očekávat jejich odlišný význam.
Rozdílný obsah těchto pojmů výslovně potvrzuje judikatura s tím, že zvlášť závažné zločiny představují užší kategorii. SDEU v tomto kontextu vyložil, že „...použití výrazu „zvlášť závažný trestný čin“ v čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice 2011/95 svědčí o rozhodnutí unijního normotvůrce podřídit použití tohoto ustanovení mimo jiné splnění zvláště přísné podmínky spočívající v pravomocném odsouzení za trestný čin vykazující výjimečnou závažnost, jež přesahuje míru závažnosti trestných činů, které mohou odůvodnit použití čl. 12 odst. 2 písm. b) nebo čl. 17 odst. 1 písm. b) a odst. 3 této směrnice.“52) Jedná se tak o činy, které nejvíce narušují právní řád dané společnosti. Kritéria posuzování však SDEU ponechává obdobná, jako u vážného trestného činu s tím, že v tomto případě je zapotřebí velmi vysoké míry závažnosti. Současně dovodila rozhodovací praxe, že není možné dosáhnout intenzity zvlášť závažného zločinu kumulací několika mírnějších trestných činů.53) Je tak zřejmé, že zvlášť závažné činy budou představovat extrémní případy s relativně nízkou četností výskytu.
Nebezpečí pro společnost a bezpečnost státu
Právní úprava operuje s těmito pojmy v několika odlišných kontextech. Zaprvé jde o § 15 odst. 3 písm. d) ZA, který brání udělení azylu cizinci, jenž jakožto pravomocně odsouzený za zvlášť závažný zločin představuje nebezpečí pro společnost. Současně jde o § 15 odst. 3 písm. e) ZA, podle nějž nelze azyl udělit, existují-li oprávněné důvody považovat cizince za nebezpečí pro bezpečnost státu bez vazby na pravomocné odsouzení. Zadruhé pak lze oba pojmy najít v § 15a odst. 1 písm. c) ZA, kdy nelze udělit doplňkovou ochranu, jestliže je důvodné podezření, že cizinec představuje nebezpečí pro společnost nebo pro bezpečnost státu. V neposlední řadě operují s těmito pojmy ustanovení § 17 odst. 1 písm. i) a j) ZA, která byla již představena výše.
Pojem nebezpečí pro bezpečnost státu či pro společnost není definován ani v ZA, ani ve Směrnici 2011/95/EU, přičemž jeho výklad je ponechán především na členských státech.54) Nejzásadnější příspěvek k jeho vymezení přinesla judikatura Nejvyššího správního soudu. Judikatura tak zpočátku vymezila, co pod tento pojem nespadá; trestná činnost spočívající v přečinech proti majetku, ani opakovaná, nepředstavuje bez dalšího nebezpečí pro bezpečnost státu.55) Z toho plyne klíčové rozlišení mezi narušením veřejného pořádku a ohrožením bezpečnosti státu, přičemž druhý z pojmů je výrazně užší a předpokládá závažnější formu hrozby.
Dále Nejvyšší správní soud konstatoval, že spáchání zvlášť závažného zločinu nevede bez dalšího k závěru o nebezpečnosti pro bezpečnost státu. Samotná nebezpečnost musí být prokázána samostatně a nelze ji automaticky dovozovat pouhou odkazem na pravomocné odsouzení.56) Tím fakticky osvětlil i jazykový problém formulace § 15 odst. 3 písm. d) ZA, která by mohla působit dojmem, že samotné odsouzení implikuje bez dalšího i nebezpečnost.
Komparativně zajímavý je přitom srovnávací pohled na slovenskou právní úpravu, která představuje jazykový rozpor s tou českou. Ustanovení § 13 odst. 5 písm. b) slovenského zákona o azyle57) spojuje obě podmínky výslovně a kumulativně konjunkcí „a", zatímco česká formulace tuto strukturu naznačuje poněkud méně zřetelněji. S ohledem na judikaturní závěry a požadavek eurokonformního výkladu je třeba v obou právních úpravách dospět ke shodné interpretaci, tj. že spáchání činu a nebezpečnost jsou oddělené podmínky, které je třeba kumulativně splnit.
Dle SDEU musí být nebezpečí takové, aby ohrožovalo základní zájmy státu, a současně musí být skutečné, aktuální a dostatečně závažné.58) V tomto případě tedy je na místě posuzovat právě okolnosti, jako je doba od spáchání trestné činnosti, výkon trestu, náprava pachatele či riziko nového páchání trestné činnosti dostatečné závažnosti. Relevantní může být i snaha pachatele o začlenění do legálního způsobu života či jeho chování.59)
Konkrétní nebezpečí lze spatřovat v natolik intenzivních útocích, které směřují buď přímo proti České republice (hlava IX trestního zákoníku) nebo proti jiným chráněným zájmům páchanou v takovém rozsahu, z důvodů nebo způsobem, že může představovat ohrožení bezpečnosti České republiky.60) Obdobně lze klasifikovat činy teroristické, činy ohrožující ústavu (vládu), územní celistvost, nezávislost nebo vnější mír státu.61)
Jako nebezpečí pro společnost pak byl označen širší okruh trestné činnosti, například trestná činnost směřující proti životu či zdraví obyvatel státu.62) Ačkoliv byl odmítnut výklad, že nebezpečí pro společnost představuje s ohledem na subsidiaritu trestní represe vlastně jakákoliv trestná činnost,63) lze s takto určenou mírou intenzity nebezpečí v tomto případě souhlasit s tím doplněním, že je třeba trvat na aktuální a přetrvávající hrozbě k okamžiku posuzování nebezpečí, resp. pro futuro.
Parametry trestné činnosti
Zákon nestanoví, v jakém časovém období měl být trestný čin spáchán, s výjimkou § 15 odst. 1 písm. b) ZA. V případě činů dle § 15 odst. 3 písm. d) ZA a § 17 odst. 1 písm. j) ZA napomáhá výkladu alespoň požadavek na pravomocné odsouzení, který s ohledem na okamžik posuzování udělení mezinárodní ochrany či její odebrání podle těchto ustanovení poměrně určitě vymezuje potřebnou časovou souslednost trestné činnosti.
Požadavek na časovou souslednost trestné činnosti tam, kde není zákonem určena či nevyplývá z jeho dalších požadavků, tak je třeba dovodit z dalších ustanovení. Oproti poněkud nedůsledné transpozici je ve Směrnici 2011/95/EU postaveno na jisto, že trestné činy, které zakládají důvody podle § 15 odst. 1 písm. b) ZA a § 15a odst. 3 písm. a) ZA, musí být spáchány mimo území státu, v němž je žádáno o azyl. Případná trestná činnost tohoto typu na území České republiky proto nemá vliv. A contrario není území, kde mělo dojít ke spáchání činu, relevantní u ostatních činů. Český ZA i Směrnice 2011/95/EU u činů dle § 15 odst. 1 písm. b) ZA jednoznačně stanoví, že je jejich spáchání relevantní do okamžiku rozhodnutí ministerstva o udělení mezinárodní ochrany. Z uvedeného však vyplývá také to, že pokud by došlo ke spáchání činů dle § 15 odst. 1 písm. a) a c) ZA či 15a odst. 1 ZA i na území České republiky po okamžiku do vydání rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany, lze na základě toho rozhodnout o neudělení mezinárodní ochrany. Ke shodnému závěru dospěly i některé zahraniční soudy při výkladu čl. 1 ÚmPrPU.64)
Zajímavou otázkou je situace, kdy byl u dřívější trestné činnosti již proběhl výkon trestu, došlo k jejímu zahlazení nebo došlo k amnestii či využití obdobného institutu. V tomto případě totiž evidentně nemůže být naplněn účel normy, kterým je zabránění vyhýbání se trestu. Na druhou stranu nejde u vylučujících klauzulí o jediné ratio legis, jak bylo představeno výše. Jazykový výklad například u § 15 odst. 1 ZA navíc nasvědčuje tomu, že pokud byl vykonán trest, nutně se musel v minulosti žadatel daného činu dopustit a je tak bez dalšího naplněno důvodné podezření. ZA přitom neuvádí nic o tom, že by se dané kritérium nemělo aplikovat, pokud kupříkladu zcela proběhl výkon trestu.
Například německé soudy v tomto směru argumentují obdobně s tím, že pokud byl spáchán relevantní trestný čin, je důvodem vyloučení z poskytnutí mezinárodní ochrany i tehdy, pokud je riziko páchání další trestné činnosti zanedbatelné.65) Podpůrně bylo argumentováno též absencí požadavku na trvající nebezpečí v těchto ustanoveních a tím, že účelem vyloučení není ochrana před potenciálním rizikem spojeným s přijetím někdejšího pachatele trestné činnosti, ale odnětí ochrany osobám, které nejsou hodny jejího poskytnutí. Z tohoto pohledu by proto například vykonání trestu nemělo mít vliv na přijetí, neboť čin byl v minulosti spáchán, což pro naplnění podmínek vylučovacích klauzulí postačí.
Obdobně lze uvažovat i v otázce zahlazení, neboť se na pachatele v takovém případě hledí, jako by nebyl odsouzen. To však neznamená, že v minulosti nedošlo ke spáchání činu. Jak potvrzuje rozhodovací praxe, zahlazení neodstraňuje fakt předchozího spáchání činu, ale jen jeho právní důsledky.66)
V české judikatuře však byl přijat poněkud odlišný přístup, který koresponduje s částí novější judikatury SDEU. Nejvyšší správní soud tak kupříkladu výslovně dovodil, že je mimo jiné potřeba přihlédnout i k tomu, že žadatel trest již vykonal.67) Recentní judikatura SDEU dovozuje, že zohlednění vykonání trestu není v rozporu se smyslem úpravy, protože spáchání závažných činů v určitém okamžiku života určité osoby nemůže nutně způsobit to, že tato osoba bude natrvalo nehodna mezinárodní ochrany bez ohledu zejména na svou možnou nápravu.68) Vykonání trestu však dle SDEU nebrání možnosti uplatnit vylučovací klauzuli.
Výklad SDEU však nelze považovat za přesvědčivý. Aplikace vylučovacích klauzulí tohoto typu je navázána toliko na předchozí spáchání relevantního závažného činu. Ani ÚmPrPU ani Směrnice 2011/95/EU nestanoví žádná další kritéria jako je uplynulá doba od spáchání činu, výkon trestu či subjektivní přesvědčení o nápravě pachatele, která je nadto u tohoto typu trestných činů přinejmenším diskutabilní. Tento judikaturní závěr je navíc v rozporu s již představenými závěry SDEU o tom, že kritérium trvající nebezpečnosti (kam směřuje rovněž argumentace nápravou pachatele) není pro tyto účely relevantní. Lze tak spíše souhlasit se striktním přístupem, který v případě odsouzených pachatelů závažné trestné činnosti může v krajním případě znamenat trvalé vyloučení dané osoby z možnosti udělení mezinárodní ochrany.
III. Důvody neudělení doplňkové ochrany a odnětí doplňkové ochrany v trestněprávním kontextu
Obdobné úvahy a výklad sporných pojmů se uplatní rovněž v oblasti doplňkové ochrany. I zde se uplatní výluky z ochrany založené na bezpečnostních či trestněprávních důvodech. Trestněprávně relevantní důvody neudělení doplňkové ochrany upravují ustanovení § 15a odst. 1 a odst. 3 písm. a) ZA. Tyto důvody jsou následující, přičemž kromě posledního uvedeného postačí opět důvodné podezření:
(i) Spáchání trestného činu proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních dokumentů obsahujících ustanovení o těchto trestných činech; (ii) Spáchání vážného zločinu; (iii) Spáchání činů, které jsou v rozporu se zásadami a cíli Organizace spojených národů; (iv) Cizinec představuje nebezpečí pro společnost nebo pro bezpečnost státu; nebo (v) Spáchání jednoho nebo několika trestných činů odlišných od trestných činů uvedených v odstavci 1, opustil-li stát, jehož je státním občanem, nebo v případě osoby bez státního občanství stát jejího posledního trvalého bydliště pouze s cílem vyhnout se trestnímu stíhání za ně, za předpokladu, že jde o skutky, za které by bylo možno v České republice uložit trest odnětí svobody (§ 15 odst. 3 písm. a) ZA).
Z hlediska důvodů odnětí doplňkové ochrany je pak podle § 17a odst. 1 písm. d) trestněprávně relevantním důvodem zejména existence důvodného podezření, že osoba požívající doplňkové ochrany se dopustila zvlášť závažného zločinu.
Geneze důvodů neudělení a odnětí doplňkové ochrany
Vzorem pro důvody neudělení a odnětí doplňkové ochrany je čl. 17 odst. 1 a 2 a čl. 19 odst. 3 písm. b) Směrnice 2011/95/EU. Oproti udělování azylu však není vzorem doplňkové ochrany ÚmPrPU, neboť jde výlučně o institut práva EU. Z tohoto důvodu také nejsou na místě úvahy o neaplikovatelnosti těchto důvodů na základě případného rozporu s ÚmPrPU. Tím spíše je i v případě doplňkové ochrany třeba upřednostnit autonomní výklad, jelikož vzorem vnitrostátní právní úpravy je toliko právo EU v podobě Směrnice 2011/95/EU.
Vážný zločin u doplňkové ochrany
Ve vztahu k výkladu většiny pojmů lze s ohledem na jejich přesný ekvivalent v ustanoveních o azylu odkázat na výše představené závěry. V centru vylučujících klauzulí u doplňkové ochrany však stojí pojem vážného zločinu v § 15a odst. 1 písm. b) ZA.
V případě tohoto pojmu není z textu ZA ani Směrnice 2011/95/EU stanovena jakákoliv specifikace ohledně časového zařazení trestné činnosti ani místa jejího spáchání. To budí pochybnosti o tom, zda tato kritéria mohou hrát roli. SDEU se ovšem k této otázce opakovaně vyjádřil v tom smyslu, že důvody neudělení doplňkové ochrany jsou na základě tohoto ustanovení širší než v případě azylu, a proto není tento důvod omezen ani geograficky ani časově ani stran povahy dotčených trestných činů.69)
Dále je třeba uvážit, do jaké míry se tento pojem obsahově má lišit od pojmu vážného nepolitického zločinu. Teorie racionálního zákonodárce vede k závěru, že jestliže již v čl. 12 Směrnice 2011/95/EU zvolil zákonodárce odlišnou formulaci, jde o pojmy do určité míry rozdílné. Absence vymezení zločinu jako nepolitického v tomto případě vede k závěru, že jakkoliv bude intenzita shodná, tj. na úrovni vážného zločinu, případný politický charakter trestného činu bude pro účely § 15a ZA zcela irelevantní. § 15a ZA tak zakotvuje širší vylučující klauzuli oproti § 15 ZA, jejíž aplikace nezohledňuje nad rámec intenzity případný politický charakter daného trestného činu.
IV. Vztah řízení o udělení mezinárodní ochrany a řízení o vydání či správním vyhoštění
Nad rámec předestřených úvah se sluší osvětlit, jaký je poměr analyzovaných institutů a řízení o udělení mezinárodní ochrany k potenciálně navazujícím řízením. Ve vztahu k posloupnosti rozhodování v řízení o mezinárodní ochraně a v řízení o vydání k trestnímu stíhání judikatura jednoznačně akcentuje prioritu pravomocného skončení řízení o mezinárodní ochraně. Rozhodnutí o povolení vydání nemá předcházet pravomocnému skončení řízení o mezinárodní ochraně, včetně případného soudního přezkumu.70) Tento závěr byl potvrzen též judikaturou Ústavního soudu, která zdůrazňuje, že uvedené pravidlo se neuplatní bezvýjimečně. Výjimku však dovodil Ústavní soud toliko v případech opakovaných žádostí o mezinárodní ochranu.71) Přetrvávající účinek z řízení o udělení mezinárodní ochrany může mít princip non-refoulement zakotvený v čl. 33 ÚmPrPU. Je třeba zopakovat, že i pokud by extradiční rozhodnutí předcházelo řízení o mezinárodní ochraně, nelze z toho bez dalšího usuzovat na naplnění vylučující klauzule, ledaže by odůvodnění extradičního rozhodnutí bylo pro úvahy v tomto směru zcela vyčerpávající.72)
Nad rámec azylového práva je však nutno zdůraznit, že princip non-refoulement má širší dimenzi v rovině ochrany lidských práv. Nehledě na výše vymezený vztah tak nemusí být výsledek řízení o udělení azylu či doplňkové ochrany rozhodující pro případné úvahy o vydání či správním vyhoštění, a to dokonce i v případě, že důvodem odepření či odejmutí azylu nebo doplňkové ochrany je některý z trestněprávních důvodů vymezených v ZA.
Na lidskoprávní úrovni je princip non-refoulement implicitně zakotven zejména v čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, který zakazuje mučení a nelidské či ponižující zacházení nebo trestání. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva jej vykládá tak, že stát nesmí vyhostit ani vydat osobu do země, kde jí hrozí reálné riziko takového zacházení. Explicitní zakotvení pak obsahuje například čl. 3 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení. Tento zákaz je absolutní a oproti azylovému právu nepřipouští žádné výjimky, a to ani v případech, kdy dotčená osoba představuje nebezpečí pro bezpečnost státu nebo byla odsouzena za závažnou trestnou činnost.73)
Vylučující klauzule tak nachází uplatnění v rovině azylového práva, nicméně nezakládají bez dalšího možnost rozhodnout o vyhoštění nebo nepředjímají rozhodnutí o vině v případném trestním řízení. Z uvedeného plyne, že i v případě aplikace výluk z mezinárodní ochrany podle azylového práva zůstává stát vázán širšími závazky v oblasti ochrany lidských práv, které mohou v konkrétních případech bránit vydání k trestnímu stíhání či navrácení cizince do země původu.
Závěr
Závěrem lze shrnout, že právní úprava důvodů neudělení a odnětí mezinárodní ochrany v českém právním řádu představuje komplexní systém, jehož aplikace je u důvodů, které byly předmětem tohoto příspěvku, významně determinována výkladem neurčitých právních pojmů s výrazným trestněprávním přesahem. Analýza ukazuje, že klíčovou roli hraje zejména autonomní výklad těchto pojmů ve světle práva EU a mezinárodního práva, přičemž vnitrostátní trestní právo bude sloužit jako podpůrné interpretační vodítko. Tento přístup přispívá k harmonizaci rozhodovací praxe, avšak současně klade zvýšené nároky na argumentační přesvědčivost rozhodnutí správních orgánů i soudů.
Zvláštní pozornost si zaslouží důkazní standard „důvodného podezření“, jehož relativně nízký práh ve spojení s obligatorní aplikací vylučujících klauzulí významně ovlivňuje postavení žadatelů o mezinárodní ochranu. Ačkoliv tento standard sleduje legitimní cíle, zejména ochranu integrity azylového systému a bezpečnosti přijímajícího státu, jeho neurčitost může vést k oslabení právní jistoty žadatelů. Tomu je třeba čelit důsledným respektováním procesních garancí, zejména požadavku řádného odůvodnění rozhodnutí či zjištění názoru žadatele v rámci pohovoru.
Výklad jednotlivých vylučovacích důvodů dále potvrzuje, že mezi kategoriemi zločinů existují kvalitativní rozdíly z hlediska závažnosti. Současně bylo prokázáno, že samotné spáchání takových trestných činů nepostačuje pro aplikaci některých ustanovení, je-li vyžadováno i naplnění kritéria aktuální nebezpečnosti pro společnost či bezpečnost státu, jakkoliv kritérium nebezpečí pro společnost bude u takto závažné trestné činnosti obvykle spíše splněno.
Je jistě žádoucí do budoucna nadále zpřesňovat výklad těchto pojmů tak, aby došlo k navýšení právní jistoty žadatelů s tím, že v rámci autonomního výkladu je třeba zohlednit i relevantní mezinárodní praxi. Naopak nelze aprobovat benevolentní přístup SDEU prosazující pronikání kritéria aktuální nebezpečnosti do posuzování vylučujících klauzulí v § 15 odst. 1 ZA, neboť nemá oporu v textu ani účelu zákona ani jeho ekvivalentů na úrovni práva EU. V tomto kontextu příspěvek představil navrhovaný výklad otázek spojených s časovými a teritoriálními parametry trestné činnosti, které právní úprava částečně ponechává nezodpovězené.
V neposlední řadě je nutno zdůraznit, že aplikace vylučujících klauzulí v azylovém právu nepůsobí izolovaně, nýbrž v širším kontextu mezinárodních závazků v oblasti ochrany lidských práv. Zejména absolutní povaha zásady non-refoulement v jejím lidskoprávním rozměru představuje limit, který brání vyhoštění či vydání osoby i v případech, kdy jí byla mezinárodní ochrana odepřena či odňata z trestněprávních důvodů v rovině azylového práva.
Použité informačné zdroje:
1. BEDNÁŘOVÁ, M. 2020. Prostor pro volnou úvahu státu v oblasti vyhoštění cizinců. In: Právní rozhledy, 2020, č. 2.
2. HRNČÁROVÁ, N. a kol. 2012. Zákon o azyle. Praha: C. H. Beck, 2012. ISBN 978-80-7400-264-9.
3. KOSAŘ, D. a kol. 2010. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. ISBN 978-80-7357-476-5.
4. KOSAŘ, D. 2013. Inclusion before Exclusion or Vice Versa: What the Qualification Directive and the Court of Justice Do (Not) Say. In: International Journal of Refugee Law, 2013, roč. 25, č. 1.
5. MICHKOVÁ, K. 2025. Judicial Review of Safe Countries of Origin Designations in Czechia. In: Časopis pro právní vědu a praxi, 2025, č. 4.
6. Nález Ústavního soudu ze dne 2.4.2019, sp. zn. III. ÚS 1924/18
7. Rozsudek Supreme Court of Canada ze dne 4.6.1998, sp. zn. [1998] 1 SCR 982
8. Rozsudek SDEU ze dne 11.7.2002, sp. zn. C-62/00
9. Rozsudek Immigration Appeals Tribunal ze dne 7.5.2004, sp. zn. [2004] UKIAT 00101
10. Rozsudek Bundesverwaltungsgericht ze dne 14.10.2008, sp. zn. BVerwG 10 C 48.07
11. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15.8.2008, sp. zn. 5 Azs 24/2008
12. Rozsudek Bundesverwaltungsgericht ze dne 24.11.2009, sp. zn. BVerwG 10 C 24.08
13. Rozsudek Bundesverwaltungsgericht ze dne 16.2.2010, sp. zn. BVerwG 10 C 7.09
14. Rozsudek SDEU ze dne 9.11.2010, sp. zn. C 57/09 a C 101/09
15. Rozsudek Bundesverwaltungsgericht ze dne 31.3.2011, sp. zn. BVerwG 10 C 2.10
16. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29.3.2011, sp. zn. 6 Azs 40/2010
17. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31.3.2011, sp. zn. 4 Azs 60/2007
18. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20.7.2007, sp. zn. 6 Azs 142/2006
19. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.12.2014, sp. zn. 4 Ads 211/2014
20. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1.2.2017, sp. zn. 6 Azs 309/2016
21. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9.2.2017, sp. zn. 1 Azs 216/2016
22. Rozsudek SDEU ze dne 13.9.2018, sp. zn. C-369/17
23. Rozsudek SDEU ze dne 4.10.2018, sp. zn. C-652/16
24. Rozsudek SDEU ze dne 14.5.2019, sp. zn. C 391/16, C 77/17 a C 78/17
25. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31.10.2019, sp. zn. 5 Azs 235/2019
26. Rozsudek SDEU ze dne 2.4.2020, sp. zn. C 715/17, C 718/17 a C 719/17
27. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.4.2020, sp. zn. 5 Azs 189/2015
28. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30.8.2021, sp. zn. 8 Azs 192/2020
29. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18.2.2021, sp. zn. 5 Azs 311/2020
30. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 28.2.2022, sp. zn. 35 Az 1/2022
31. Rozsudek SDEU ze dne 6.7.2023, sp. zn. C 402/22
32. Rozsudek SDEU ze dne 6.7.2023, sp. zn. C-8/22
33. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26.1.2024, sp. zn. 4 Azs 162/2023
34. Rozsudek SDEU ze dne 18.6.2024, sp. zn. C 753/22
35. Rozsudek Verwaltungsgericht Köln ze dne 25.3.2025, sp. zn. 22 K 2764/20.A
36. Rozsudek SDEU ze dne 30.4.2025, sp. zn. C 63/24
37. Rozsudek SDEU ze dne 5.6.2025, sp. zn. C-349/24
38. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30.9.2025, sp. zn. 41 Az 15/2025
39. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 29.1.2026, sp. zn. 22 Az 22/2025
40. Stanovisko Generálního advokáta Jeana Richarda de la Tour ze dne 16.2.2023, sp. zn. C-663/21
41. THYM, D. a kol. EU immigration and asylum law: a commentary. 3. vyd. München: C.H. Beck, 2022. ISBN 978-3-406-77969-5.
42. Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 7.9.2010, sp. zn. 4 Azs 60/2007
43. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 8.2.2023, sp. zn. 11 Tdo 88/2023
44. Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21.2.2024, sp. zn. 3 Azs 320/2022
45. Uznesenie Najvyššieho súdu SR zo dňa 12.9.2023, sp. zn. 5Tost/26/2023
46. Vláda. Důvodová zpráva k zákonu č. 314/2015 Sb.
47. VOTOČKOVÁ, V., CHMELÍČKOVÁ, N. 2017. Zákon o azylu (č. 325/1999 Sb.). Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. ISBN 978-80-7552-480-5.
48. ZIMMERMANN, A. a kol. 2024. The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and Its 1967 Protocol. 2. vydání. London: Oxford University Press, 2024. ISBN 978–0–19–285511–4.
1) Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů.