Revízia zmlúv ako prostriedok k realizácii záverov Konferencie o budúcnosti Európy (1. časť) - Riadny revízny postup zmeny zmlúv

doc. JUDr. Peter Lysina PhD.

Vydáno: 21. 11. 2022 50 minút čítania

Autor v sérii troch príspevkov prináša analytický pohľad na postupy revízie zmlúv, ktoré sú upravené v samotnej Zmluve o EÚ a Zmluve o fungovaní EÚ. Aktuálnosť témy je daná predovšetkým tým, že problematika revízie zmlúv je dnes jednou z najviac diskutovaných tém v EÚ, a to z dôvodu nedávno ukončenej Konferencie o budúcnosti Európy, kde požiadavka na zmenu zmlúv neskrývane zaznela. Cieľom príspevkov je na jednej strane priblížiť jednotlivé revízne postupy, tieto kriticky zhodnotiť z hľadiska ich významu a na druhej strane je ambíciou zodpovedať, ktorý z právom upravených postupov je vhodný na realizáciu zmeny zmlúv v zmysle záverov Konferencie o budúcnosti Európy. V prvom z troch príspevkov venujeme pozornosť sumarizácii záverov Konferencie o budúcnosti Európy, pri ktorých sa revízia javí ako nevyhnutná, a následne prvému z revíznych postupov, ktorým je riadny revízny postup.

In a serie of three contributions, the author brings an analytical view of the procedures for revision of treaties, which are regulated in the Treaty on EÚ and the Treaty on the Functioning of the EU. The topicality of the topic is primarily due to the fact that the issue of treaty revision is currently one of the most discussed topics in the EU, due to the recently concluded Conference on the Future of Europe, where the request to change the treaties was openly voiced. The goal of the contributions is, on the one hand, to bring closer the individual revision procedures, to critically evaluate them in terms of their importance, and on the other hand, the ambition is to answer which of the legally regulated procedures is suitable for the implementation of treaty changes in accordance with the conclusions of the Conference on the Future of Europe. The first of three contributions payees attention to the summarization of the conclusions of the Conference on the Future of Europe, in which the revision appears to be necessary, and subsequently to the first of the revision procedures, which is the proper revision procedure.

LYSINA, P.: Revízia zmlúv ako prostriedok k realizácii záverov Konferencie o budúcnosti Európy (1. časť) – Riadny revízny postup zmeny zmlúv; Justičná revue, 74, 2022, č. 10, s. 1085 – 1103.

Kľúčové slová: riadny revízny postup, právo EÚ, Konferencia o budúcnosti Európy.

Key words: ordinary revision procedure, EU law, Conference on the Future of Europe.

Právne predpisy/legislation: Zmluva o EÚ, Zmluva o fungovaní EÚ.

Úvod

Roky 2021 a 2022 priniesli v EÚ celospoločenskú diskusiu o budúcnosti EÚ, ktorá bola zastrešená v rámci Konferencie o budúcnosti Európy. ¹⁾ Diskusia sa dotkla viacerých oblastí spoločenského života, kde občania na rôznych úrovniach diskutovali ako zlepšiť spoločnú budúcnosť v EÚ. Výsledky diskusií Konferencie o budúcnosti Európy boli zosumarizované v Správe o konečnom výsledku konferencie, ²⁾ ktorá bola prijatá na poslednom plenárnom zasadnutí Konferencie o budúcnosti Európy, ktoré sa uskutočnilo v Štrasburgu 29. - 30. apríla 2022. V tejto správe je formulovaných celkovo 49 návrhov na reformy, obsahujúcich viac než 320 odporúčaní zoskupených do deviatich hlavných tém Konferencie. Správa o konečnom výsledku Konferencie, ktorá obsahuje tieto návrhy, bola predložená inštitúciám EÚ v Európskom parlamente (ďalej len "EP") v Štrasburgu 9. mája 2022.

Konferenciou o budúcnosti Európy sformulované návrhy a odporúčania zasahujú do rôznych oblastí života spoločnosti a EÚ. Požiadavky zaznievajú smerom k lepšiemu využívaniu existujúcich mechanizmov EÚ, no objavujú sa aj také, pri ktorých je legitímnou otázka, či realizácia návrhov a odporúčaní je vôbec možná pri súčasnom právnom rámci danom zmluvami [teda Zmluvou o EÚ (ďalej len "ZEÚ") a Zmluvou o fungovaní EÚ (ďalej len "ZFEÚ")]. Aj preto možno skonštatovať, že niektoré návrhy a odporúčania Konferencie o budúcnosti Európy nastolili otázku potreby revízie zmlúv.

Vo svetle uvedeného má predkladaná (trojdielna) štúdia za cieľ analyticky zhodnotiť, aké možnosti revízie ponúkajú ustanovenia zmlúv vo svojej súčasnej podobe.

Východiskom pre skúmanie bude 49 návrhov na reformy, obsahujúcich viac než 320 odporúčaní sformulovaných v Správe o konečnom výsledku Konferencie, resp. tie z nich, pri ktorých sa možno odôvodnene domnievať, že si revíziu zmlúv vyžiadajú. V úzkej súvislosti s tým bude dôraz kladený na zodpovedanie otázky, či riadny revízny postup bude možné uplatniť na všetky oblasti, v ktorých Konferencia o budúcnosti Európy vidí potrebu revízie zmlúv. Spoločnou ambíciou všetkých troch súvisiacich príspevkov venovaných revíznym postupom bude aj overenie hypotézy o tom, či vzhľadom na komplexnosť návrhov a odporúčaní sformulovaných v Správe o konečnom výsledku Konferencie, prípadnú komplexnú revíziu zmlúv bude možné realizovať výlučne riadnym revíznym postupom. To všetko, samozrejme, pri predpoklade, že návrhy či námety na revíziu zmlúv budú predložené spôsobom nimi predvídaným. Záver k overeniu hypotézy bude obsahom tretieho a posledného zo série príspevkov.

Návrhy a odporúčania Konferencie o budúcnosti Európy, vyžadujúce zmenu zmlúv

Konferencia o budúcnosti Európy priniesla 49 návrhov a viac než 320 odporúčaní na reformy v rámci EÚ. Ide o návrhy týkajúce sa celej škály oblastí spoločenského života. Zámerne tu neuvádzame spojenie "celej škály činnosti EÚ", keďže rad návrhov a opatrení ide výrazne nad rámec existujúcich právomocí EÚ. S tým je neoddeliteľne spätá požiadavka na revíziu zmlúv rôznej intenzity - od menších, dalo by sa povedať "kozmetických" zásahov, až po zásadné, substantívne zmeny zmlúv.

Na tomto mieste je našou ambíciou preukázať a zhodnotiť opatrenia, ktoré si zmenu zmlúv vyžiadajú. Vychádzať pri tom budeme jednak zo zverejnenej Správy o konečnom výsledku konferencie prinášajúcej výpočet návrhov opatrení, no predovšetkým zo zoznamu z dielne Rady EÚ, ³⁾ v ktorom bolo identifikovaných 18 návrhov vyžadujúcich zmenu zmlúv. Ďalej sa pozrieme na všetky tieto opatrenia, pričom pri každom zhodnotíme nevyhnutnosť zmeny zmlúv pre realizáciu dotknutého návrhu.

1) Návrh vybaviť EÚ kompetenciou zaviesť konkrétnu otázku, či otázky ako povinnú súčasť vzdelávacích plánov v rámci celej EÚ, teda minimálne parciálne zosúladenie vzdelávacích plánov v rámci EÚ. Požiadavka na zaradenie konkrétnej témy medzi povinné súčasti vzdelávacích plánov v každom členskom štáte sa objavuje v správe sedemkrát. ⁴⁾ Tu je potrebné zdôrazniť, že právomoc EÚ v oblasti vzdelávania patrí medzi tzv. podporné právomoci, v rámci ktorých má EÚ "len" právomoc "vykonávať činnosti na podporu, koordináciu alebo doplnenie činnosti členských štátov". ⁵⁾ S ohľadom na podpornú povahu právomoci EÚ, vylučujúcu harmonizáciu, ⁶⁾ možno realizáciu návrhu na (parciálne) zosúladenie vzdelávacích plánov v rámci EÚ dosiahnuť len zmenou zmlúv..

2) Návrh zaradiť oblasť zdravia, zdravotnej starostlivosti, ako aj vzdelávania zdravotníkov medzi spoločné právomoci EÚ a členských štátov. Požiadavky subsumovateľné pod tento návrh sa v správe objavujú trikrát. ⁷⁾ Aj v prípade ochrany zdravia ľudí ide v súčasnosti "len" o podpornú právomoc EÚ. ⁸⁾ Preto na zmenu a zaradenie prá