PLŠKO, T.: Čo nás Taliani môžu naučiť o referende?∗∗ Právny obzor, 107, 2024, č. 5, s. 518 – 545.
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2024.5.05
What Lessons About Referendums Can We Learn from the Italians? The paper examines the Italian model of the so-called abrogative referendum on the total or partial repeal of laws or other normative acts with the force of law, initiated by 500 000 voters or five regional councils. Particular attention is paid to the extensive case law of the Constitutional Court in the context of the mandatory preventive examination of the admissibility of a referendum initiative.
Key words: referendum, Italy, constitutional court, judicial review of referendum, homogeneity of referendum questions
Úvod
V júli 2021 vydal Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej aj ústavný súd) kľúčový nález,
1)
v ktorom sa záväzne vyjadril k právnym účinkom referenda podľa čl. 93 ods. 2 slovenskej ústavy. Podľa ústavného súdu možno referendom priamo meniť text ústavy. Z toho vyplýva, že referendum iniciované petíciou občanov má povahu ľudového hlasovania o priamej ústavnej ľudovej iniciatíve.
2)
Týmto dal slovenským voličom do rúk obrovskú moc priamo, bez pričinenia parlamentu meniť text ústavy, čo môže vyvolávať obavy o stabilitu demokratického ústavného poriadku.
3)
Vo fungujúcom demokratickom právnom štáte totiž, ako to vyjadril jeden švajčiarsky profesor, ani ľud samotný "neuniká mohutným brzdám a protiváham"
4)
, pretože aj ľud hlasujúci v referende musí rešpektovať mantinely dané ústavou. Ani vo Švajčiarsku, legendárnom svojou polopriamou demokraciou, známe "úslovie
vox populi, vox Dei
neplatí".
5)
Aké brzdy a protiváhy teda v slovenskej ústave existujú? Okrem dvoch výslovne upravených, ktorými sú negatívne vymedzenie predmetu referenda v čl. 93 ods. 3 ústavya kvórum, je tu už len kontrola ústavnosti predmetu referenda vykonávaná ústavným súdom. Ústavný súd napokon už objavil jednu implicitnú brzdu, keď veľmi správne neakceptoval pokus deformovať inštitút referenda do podoby akéhosi ľudového hlasovania o odvolaní parlamentu (PL. ÚS 7/2021), resp. vlády (PL. ÚS 11/2022). Referendum nemá mať osobný predmet, neslúži na voľbu ani odvolávanie štátnych orgánov.
6)
Tento článok si kladie otázku, či existujú aj iné implicitné dôvody neprípustnosti referenda, a odpoveď na ňu bude hľadať v zahraničných skúsenostiach. Z komparatívneho práva je známe, že viaceré ústavné súdy a ekvivalentné orgány vo svete majú právomoc preventívne kontrolovať ústavnú prípustnosť referendovej otázky (spomeňme tie v Portugalsku, Slovinsku, Kolumbii, vo Francúzsku alebo v Čile),
7)
no žiaden s tým nemá také bohaté skúsenosti, ako ten sídliaci v Palazzo della consulta v Ríme. Zameriame sa preto na judikatúru talianskeho ústavného súdu. Keďže však ide v česko-slovenskom priestore pravdepodobne o úplne prvé spracovanie tejto témy, pozornosť venujeme aj ostatným aspektom talianskeho modelu referenda. Dlhodobo totiž zastávame názor, že ústavná úprava referenda je u nás - aj napriek výkladu ústavného súdu - zásadne nedostatočná a je nevyhnutné ju od základov opätovne premyslieť. Pritom bude potrebné vziať do úvahy aj skúsenosti iných štátov s ich konkrétnym modelom referenda.
Najprv teda stručne opíšeme vznik talianskeho modelu, taliansku ústavnú a zákonnú úpravu referenda (1) a fungovanie referendového procesu (2), potom sa podrobne pozrieme na judikatúru ústavného súdu týkajúcu sa implicitných dôvodov neprípustnosti referendovej otázky (3) a následne sa pokúsime aspoň v obmedzenej miere o zhodnotenie kladov a záporov talianskeho modelu (4). V závere vyhodnotíme, či si z talianskych skúseností dokážeme vziať ponaučenia - či už také, ktoré by boli v slovenskej ústavnej praxi bezprostredne aplikovateľné, prípadne také, ktoré by mohli slúžiť ako námety na vylepšenie alebo prehodnotenie slovenskej úpravy (5).
1. Vznik talianskeho modelu referenda
Pred prijatím súčasnej ústavy dva dni pred Štedrým dňom 1947 malo Taliansko s ľudovými hlasovaniami len minimálne skúsenosti. Za zmienku stoja hlasovania prebehnuvšie v novopripojených regiónoch v procese zjednocovania krajiny v 60. rokoch 19. storočia, ktoré sa v dôsledku dobového silného francúzskeho vplyvu nazývali plebiscitmi,
8)
ako aj - tentoraz už pod vplyvom štúdia švajčiarskeho verejného práva
9)
- prijatie zákona z roku 1903 upravujúceho obligatórne miestne referendá o zriadení verejnoprospešných podnikov, ktorých sa na komunálnej úrovni do nástupu fašizmu uskutočnili desiatky.
10)
Okrem toho sa proces prijímania novej povojnovej ústavy vyznačoval tým, že ľud dostal v roku 1946 spolu s voľbami do ústavodarného zhromaždenia možnosť v historicky prvom celotalianskom referende rozhodnúť o tom, či má mať nový štát formu monarchie alebo republiky. Ako vieme, zvolil si to druhé.
11)
Hlavným autorom pôvodného návrhu ústavy bol jeden z najvýznamnejších ústavných právnikov 20. storočia costantino Mortati, ktorého vízia polopriamej demokracie v novovznikajúcej republike, inšpirovaná podrobným štúdiom weimarského a švajčiarskeho štátneho práva, bola podstatne ambicióznejšia než v napokon schválenom znení. V pôvodnom návrhu sa nachádza suspenzívne referendum o ústavných zmenách, arbitrážne referendum o návrhu zákona schváleného jednou parlamentnou komorou a zamietnutého tou druhou, ako aj suspenzívne referendum o zákonoch a referendum o zrušení zákona. Okrem toho sa počítalo s (nezáväznou) zákonodarnou iniciatívou pre aspoň 50 000 voličov.
12)
V priebehu rokovaní ústavodarného zhromaždenia však bol tento pôvodný návrh razantne okresaný. Ostala z neho spomínaná nezáväzná zákonodarná iniciatíva (čl. 71)
13)
a niekoľko druhov referenda.
Ústavné referendum
(čl. 138) bolo prijaté v podstate v nezmenenej podobe. Každá zmena ústavy (alebo akéhokoľvek iného ústavného zákona) musí byť v Taliansku schválená oboma komorami parlamentu najprv jednoduchou väčšinou, následne po aspoň troch mesiacoch musí byť schválená minimálne absolútnou väčšinou v oboch komorách. Po tomto druhom hlasovaní sa uverejní v zbierke zákonov a v priebehu troch mesiacov od uverejnenia môžu jedna pätina členov niektorej z parlamentných komôr, päť regionálnych zastupiteľstiev alebo 500 000 voličov iniciovať ratifikačné referendum. Prezident republiky ústavný zákon podpíše a uverejní sa v zbierke zákonov iba v prípade, že prejde referendom. Pri ústavnom referende nie je žiadne participačné kvórum. Ak však v spomínanom druhom hlasovaní ústavný zákon v oboch komorách podporí aspoň dvojtretinová väčšina všetkých členov, potom sa na žiadnu referendovú iniciatívu nečaká, ale prezident ústavný zákon priamo podpíše a uverejní sa.
14)
Na celoštátnej úrovni ústava upravuje už len Weimarskou ústavou inšpirované
referendum o zrušení zákona
15)
alebo iného normatívneho aktu s právnou silou zákona (čl. 75),
16)
z ktorého sú však vylúčené určité druhy zákonov
(o rozpočte, daniach, amnestiách a ratifikácii medzinárodných zmlúv).
17)
Z Weimarskej ústavy je prevzaté aj kvórum vyžadujúce
pre platnosť zrušenia účasť väčšiny oprávnených voličov
.
18)
referendum vyhlasuje prezident republiky a
iniciovať
ho môže aspoň
500 000 voličov
alebo - čo je zjavný švajčiarsky vplyv
19)
- aspoň
päť regionálnych zastupiteľstiev
.Švajčiarsky vplyv sa odráža aj v termíne "ľudové referendum",
20)
ktorý ústava všade používa. Ústava v prvom článku veľmi elegantne stanovuje, že "suverenita patrí ľudu, ktorý ju vykonáva spôsobmi a v medziach stanovených ústavou".
Pre úplnosť dodajme, že v roku 1989 sa na celoštátnej úrovni uskutočnilo jediné konzultatívne referendum na základe osobitného ad hoc ústavného zákona týkajúce sa prehĺbenia európskej integrácie a prijatia európskej ústavy.
21)
Okrem toho ústava upravuje možnosť pre regióny v štatúte upraviť ľudovú iniciatívu a referendum o regionálnych zákonoch a správnych predpisoch, ako aj referendum o ratifikácii regionálnych štatútov (čl. 123) a teritoriálne referendá (čl. 132).
22)
V ďalšom texte sa budeme venovať už výhradne tzv.
zrušovaciemu referendu (
podľa čl. 75 ústavy, ktoré je nielen z vnútroštátneho, ale aj z komparatívneho hľadiska zďaleka
referendum abrogativo
)najvýznamnejšie
. Jeho význam rastie ešte z jedného dôvodu. Postupne sa totiž v doktríne objavili pochybnosti, či nebude v praxi príliš náročné určiť, ktoré zákony spadajú do niektorej z vylúčených kategórii, pričom najviac sa tieto pochybnosti týkali daňových zákonov.
23)
Tento problém bol vyriešený v roku 1953 prijatím ústavného zákona,
24)
ktorým sa zavádza
obligatórna preventívna kontrola prípustnosti referenda ústavným súdom
. Podobne ako ústava aj tento ústavný zákon v podrobnostiach odkazuje na vykonávací zákon, ktorý však nebude prijatý ešte takmer dve dekády.
25)
Cesta k prijatiu vykonávacieho zákona bola kľukatá. V priebehu rokov bolo predložených viacero návrhov, no ani jeden v parlamente nenašiel potrebnú väčšinu.
Zákon o referende
26)
bol prijatý až v roku 1970
. Možno by sa bolo muselo čakať ešte dlhšie, keby zavedeniu referenda neboli priali priaznivé politické okolnosti. Koncom 60. rokov spoločnosť rozdeľovala otázka rozvodu manželstva, ktorý bol vtedy ešte stále zakázaný. Kresťanskí demokrati, odporcovia rozvodu, už nedisponovali absolútnou väčšinou a na vládnutie sa stalo spojenectvo s ľavicou nevyhnutným. Aby bránením prijatiu zákona o rozvode toto spojenectvo neohrozili, rozhodli sa ho podporiť a súčasne prijať aj zákon o referende, dúfajúc, že voliči rozvod napokon v referende zrušia. To sa však prerátali. Prvé referendum sa konalo v roku 1974 práve o zrušení zákona o rozvode a jasnou väčšinou pri takmer 90 % účasti bol návrh na zrušenie rozvodu odmietnutý.
27)