Štúdia reaguje na prebiehajúcu polemiku o nutnosti revidovať podmienky pre uskutočnenie platného referenda na Slovensku. Autor na návrhy na zjednodušenie podmienok reaguje a upozorňuje na ich teoretické nedostatky. Cieľom štúdie je obhájenie tézy, že adekvátnou reakciou na neúspešnú referendovú prax by malo byť sprísnenie referendových podmienok, ktoré by mohli zvýšiť pravdepodobnosť dosiahnutia požadovanej účasti.
The study is a reaction to the ongoing discussion about the need to revise the conditions for holding a valid referendum in Slovakia. The author doubts the proposals to simplify the conditions and points out their theoretical shortcomings.He argues that an appropriate response to the unsuccessful referendum practice should be to tighten the conditions for the referendum and thus increase the probability of achieving the required quorum.
NEUMANN, J.: Referendum ako nefunkčný prvok Ústavy SR?; Justičná revue, 75, 2023, č. 6-7, s. 733 – 758.
Kľúčové slová: priama demokracia, referendum, občianska iniciatíva, kvórum, ústava.
Key words: Direct Democracy, Referendum, Initiave, Quorum, Constitution.
Právne predpisy/legislation: zákon č. 460/1992 Zb., Ústava Slovenskej republiky; zákon č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva; zákon č. 85/1990 Zb. o petičnom práve.
Úvod1)
V septembri minulého roka oslávila Ústava Slovenskej republiky (ďalej iba "Ústava") 30. výročie od svojho prijatia.
1)
Ako to už pri okrúhlych jubileách býva, táto udalosť otvorila prirodzený priestor diskusiám aj o výzvach, ktoré pred základným dokumentom stoja. Jednou z nich je aj úprava inštitútu referenda, ktoré v spoločnosti vyvoláva v poslednom období čoraz negatívnejšiu rezonanciu.
Nízka miera úspešnosti referend na Slovensku, zapríčinená nedostatočnou účasťou hlasujúcich (menej ako 50 % zo všetkých oprávnených voličov)
2)
, zosilňuje nespokojné hlasy volajúce po reforme prísne nastavených podmienok pre uskutočnenie platného referenda. Dosiahnutie tohto cieľa sa stalo súčasťou aj volebného programu politického hnutia OĽANO
3)
, ktoré v posledných parlamentných voľbách v roku 2020 skončilo na prvom mieste so ziskom 25,02 % hlasov. Hnutie voličom sľubovalo presadenie zníženia kvóra (hranice minimálnej účasti potrebnej pre platnosť výsledkov referenda) z 50 % na 25 %. Návrh odôvodnilo praktickou nepoužiteľnosťou referenda (podľa súčasných podmienok; pozn. aut.), keďže len (cit.) "...
zriedka
[sa]
podarí presvedčiť vyše 50 percent voličov, aby išli hlasovať.
"
4)
V krátkej histórii Slovenskej republiky nešlo o prvý ani najsmelší pokus ako "zjednodušiť" cestu k uskutočneniu platného referenda. Poslanci rovnakého politického subjektu prišli už v roku 2012 s návrhom ústavnej novely, ktorá mala podmienku kvóra úplne odstrániť (platný výsledok by sa určil podľa väčšiny hlasov zúčastnených občanov). V dôvodovej správe navrhovatelia odkazujú na (cit.) "
...vyspelé štáty západnej a severnej Európy ako Švajčiarsko, Fínsko a Švédsko, ako aj štáty s podobným hospodárskym zázemím ako Španielsko a Estónsko. Všetky vyššie menované štáty majú v prípade referenda nulové kvórum, čiže rozhoduje nadpolovičná väčšina zúčastnených
."
5)
Navrhovatelia sú zároveň presvedčení, že odstránenie kvóra by malo aj pozitívny - aktivizačný-efekt (vyššia účasť), keďže žiadny z občanov určite nebude chcieť, aby za neho rozhodoval zvyšok spoločnosti.
6)
Vysoký nepomer medzi uskutočnenými a platnými referendami (8>1) neunikol pozornosti ani členom odbornej obce, ktorí sa taktiež pokúsili sformulovať niekoľko návrhov (
de constitutione ferenda
), ako by sa dal tento problém vyriešiť. Podstata väčšiny nápadov sa aj v tomto prípade odvíjala od zníženia kvóra, ktorého "prísnosť" je tak zhodne považovaná za hlavnú príčinu neúspešnej série referend.Na košickej konferencii k 20. výročiu prijatia Ústavy prezentovala
S. Ivančová
návrh odlíšiť podmienky pre obligatórne a fakultatívne referendum. Zatiaľ čo pre obligatórne referendum, ktorým by autorka podmienila aj prijatie čiastočnej alebo úplnej zmeny Ústavy, by mohla platiť súčasná úroveň kvóra (+50 %), pri fakultatívnom referende autorka navrhuje zakotvenie menej prísneho režimu (napr. podobného ako pri miestnom referende v Českej republike, kde k platnosti výsledku musí prísť, k splneniu podmienky, aspoň 35 % účasti oprávnených osôb a zároveň podmienky, že nadpolovičná väčšina hlasujúcich tvorí aspoň 25 % oprávnených osôb zapísaných v zoznamoch oprávnených osôb).
7)
Naliehavosť požiadavky upraviť podmienky referenda do realistickejšej (čítaj splniteľnej) podoby, Ivančová odôvodňuje apelatívnym odkazom na znenie Ústavy- (cit.) "
... ak má byť referendum prostriedkom na participáciu občana na štátnej moci a teda jeho rozhodnutie má byť postavené na roveň zákonodarnej moci parlamentu,
[zvýraznenie J. N.],
nie je možné
aby sa prístup občana k tomuto rozhodovaniu znemožňoval stanovením reštriktívne vysokej hranice povinnej účasti
."
8)
K téme sa v nedávnom období vyjadril aj ústavný právnik
V. Bujňák
, ktorý navrhol zavedenie tzv. plávajúceho (flexibilného) kvóra. Jeho úroveň by sa odvíjala od účasti na posledných parlamentných voľbách. Pre platnosť výsledku referenda by, podľa tohto návrhu, bolo potrebné dosiahnuť nadpolovičnú účasť z počtu voličov, ktorí sa zúčastnili posledných parlamentných volieb.
9)
Napriek tomu, že prezentované - stranícke/poslanecké/odborné - návrhy poskytujú iba letmý a prierezový pohľad na prebiehajúcu diskusiu o možných reformách výkonu priamej demokracie, ich základný "odkaz" nie je ťažké postrehnúť. Laickým jazykom by sa dal opísať ako presvedčenie, že s referendovou úpravou na Slovensku je potrebné v najbližšej dobe "niečo robiť", keďže inak budú občania aj naďalej "ochudobňovaní" o Ústavou garantované právo podieľať sa na priamom (!) výkone štátne moci (čl. 2 ods. 1 Ústavy).
S týmto presvedčením budeme v štúdii polemizovať.
V prvej časti príspevku sa pokúsime kontext naznačenej diskusie rozšíriť a na základe príkladov z iných európskych krajín preukázať, že právna úprava inštitútu referenda na Slovensku patrí v rámci Európskej únie k tým najliberálnejším a vo vzťahu k občanom zároveň k najústretovejším.
V druhej časti sa kriticky vymedzíme voči návrhom na zjednodušenie podmienok vyžadovaných k uskutočneniu platného referenda a navrhneme niekoľko riešení ako zabrániť pokračovaniu neúspešnej referendovej praxe.
Základným cieľom štúdie je obhájenie nasledujúcej tézy -
adekvátnou odpoveďou na negatívnu skúsenosť s neplatnými referendami by nemalo byť zjednodušenie podmienok ich výkonu, ale - paradoxne - ich sprísnenie
.Bludisko nápadov a inšpirácií
Využívanie príkladov zo zahraničia je v politických, ale aj odborných diskusiách obľúbenou taktikou ako zvýšiť presvedčivosť zastávaného názoru. Ako sme naznačili už v úvode, priklonili sa k nej aj obhajcovia zníženia, resp. úplného zrušenia referendového kvóra. Fakt, že určitý - obyčajne liberálnejší - model funguje vo viacerých "vyspelých štátoch", dokáže byť relatívne silným podporným argumentom, prečo by malo prísť k zmene pôvodného (prísnejšieho) modelu. Zároveň platí, že ak je porovnávaný objekt (inštitút) v domácom prostredí dlhodobým terčom kritiky, tlak na zmenu bude o to silnejší.
Obrana proti tejto argumentačnej taktike môže byť vedená dvoma spôsobmi. Poukázať sa dá na príklady iných "vyspelých štátov", ktoré si odporúčaný model neosvojili (a uviesť dôvody prečo tak neurobili). Spochybniť sa však dá aj vedecký prístup, na základe ktorého bola pôvodná komparácia vykonaná. My sa vydáme druhou cestou.
Vychádzame z presvedčenia, že správnemu využitiu komparácie by malo predchádzať stanovenie si objektívnych kritérií, ktoré dokážu určiť mieru podobnosti/odlišnosti sledovaných objektov. Zahraničné príklady možno použiť ku kritike domácej právnej úpravy až v okamihu, keď príde k splneniu tejto podmienky. Nedá sa pracovať s naivnou predstavou, že k využitiu zahraničných príkladov postačuje odhaliť terminologickú zhodu v názve skúmaných objektov (referendum ako referendum). No práve tento nedostatok sa v referendovej diskusii často objavuje.
Zodpovednosť za tento stav pritom nemusíme ihneď pripisovať zlomyseľnosti diskutérov. Sú to samotné európske štáty, ktoré celú vec zneprehľadňujú rôznorodou úpravou inštitútu referenda. Hovoriť preto o akomkoľvek "štandardnom" prístupe (pri úprave referenda) nie je namieste. Nadnesene povedané - štandardom je skôr neštandardnosť. Určitú orientáciu v tejto pestrofarebnej mozaike dokáže zabezpečiť iba dôkladné teoretické odlíšenie
základných typov referenda
, ktoré sa v jednotlivých krajinách vyskytujú v rôzne "premiešanej podobe". Uveďme ich stručný sumár.
10)
Relatívne bežnou súčasťou ústavných dokumentov býva úprava
obligatórneho referenda
, ktoré je nutné uskutočniť vždy, ak nastanú okolnosti predvídané ústavnou normou. Prvoradou funkciou tohto typu referenda je sťažiť (zrigidniť) prijímanie zásadných rozhodnutí, pričom však závisí iba od tvorcov ústavy, ktoré rozhodnutia za "zásadné" označia. V praxi môže ísťo každú zmenu ústavy (Írsko)
11)
, jej podstatnú revíziu (Rakúsko)
12)
, prijímanie novej ústavy (SRN)
13)
alebo rozhodnutie vstúpiť/vystúpiť do/zo štátneho zväzku s inými štátmi (Slovensko).
14)
Úlohou občanov je potvrdiť, že s návrhom/zmenou súhlasia, resp. že určité rozhodnutie schvaľujú (tzv.
ratifikačné/schvaľovacie referendum
).Z logiky veci vyplýva, že od obligatórneho referenda sa bude odlišovať
fakultatívne referendum
, k vyhláseniu ktorého neprichádza automaticky (
ex constitutione
), ale na návrh od určitého subjektu. Podľa toho, kto je týmto subjektom, resp. čo môže návrh obsahovať, rozlišujeme ďalšie podkategórie fakultatívneho referenda.Najčastejšie sa v ústavách európskych štátov stretneme s tzv.
participačným referendom
, ktorého zakotvenie umožňuje štátnym orgánom (typicky parlamentu alebo vláde) preniesť na občanov rozhodovan