Autor sa v štúdii zaoberá aktuálnou problematikou ochrany právneho štátu vEÚ. Pozornosť pritom upriamuje na existujúce nástroje ochrany právneho štátu, a to ako na právne záväzné, tak aj na tie bez právnej záväznosti. Cieľom autora je pri tom na jednej strane priblížiť jednotlivé nástroje uplatniteľné voči všetkým členským štátom, no na druhej strane ich aj kriticky zhodnotiť z hľadiska ich opodstatnenosti a významu.
The study is focusedon the rule of lawprotection atthe EU level. The attention is paidto existing EU instruments aimed at the rule of law protection (legally binding as well as those having no legally binding effect). The author, on one hand, brings an analysis ofall existing instruments applicable to all Member States, and, on the other hand, provides critical assessment of those instruments while takes into account their relevance and added value for the rule of law protection.
LYSINA, P.: Ochrana právneho štátu v podmienkach Európskej únie; Justičná revue, 72, 2020, č. 11, s. 1267 - 1297.
1 Úvod
Podľa čl. 2 Zmluvy o EÚ (ďalej len ako "ZEÚ") je
"Únia založená na hodnotách úcty k ľudskej dôstojnosti, slobody, demokracie, rovnosti, právneho štátu a rešpektovania ľudských práv vrátane práv osôb patriacich k menšinám. Tieto hodnoty sú spoločné členským štátom v spoločnosti, v ktorej prevláda pluralizmus, nediskriminácia, tolerancia, spravodlivosť, solidarita a rovnosť medzi ženami a mužmi."
1)
Z celej škály hodnôt, ktoré našli svoje miesto v citovanom ustanovení primárneho práva, sa čoraz viac pozornosti dostáva právnemu štátu. Hlasy volajúce po potrebe zvýšenej ochrany či väčšej pozornosti zaznievajú z radov inštitúcií EÚ, členských štátov aj z mimovládnych zoskupení. Že nejde len o akési "volanie do prázdna", o tom svedčí aj rad opatrení, ktoré boli realizované v ostatných rokoch. Opatrenia zamerané na ochranu právneho štátu boli a sú prijímané na úrovni národných štátov aj na úrovni EÚ, kde sa diskusia o právnom štáte postupne stáva jednou z najvýznamnejších priorít Európskej komisie, Rady EÚ či Európskeho parlamentu.A práve na kroky a opatrenia inštitúcií sa zameriavame v tejto štúdii. Ambíciou je priniesť pohľad na existujúce nástroje, ktoré boli vytvorené na úrovni EÚ a sú využívané v kontexte ochrany právneho štátu. Pozornosť je venovaná nástrojom, ktoré boli kreované priamo primárnym právom EÚ, no rovnako tak je poukázané aj na ďalšie nástroje, ktoré majú svoj pôvod v iných aktoch EÚ (právne záväzných, ako aj tých bez právnej záväznosti). Hneď v úvode je potrebné zdôrazniť, že pozornosť venujeme len takým nástrojom, ktoré možno uplatniť vo vzťahu ku všetkým členským štátom.
2)
Štúdia rozhodne nemá byť len prehľadom, resp. popisom existujúcich či pripravovaných mechanizmov EÚ na ochranu právneho štátu. Ambíciou je jednotlivé mechanizmy kriticky zhodnotiť.
Z hľadiska štruktúry je štúdia rozdelená do troch častí. V prvej je pozornosť upriamená na termín právny štát a osobitne na to, kedy a ako sa princíp právneho štátu stal integrálnou súčasťou práva EÚ, resp. kedy bol Súdnym dvorom EÚ (ďalej aj "Súdny dvor") identifikovaný substantívny právny základ pre opatrenia na ochranu právneho štátu. Druhá časť prináša pohľad na primárne právo EÚ a ním vytvorené nástroje zamerané na ochranu právneho štátu (vytvorené výslovne na účel ochrany základných hodnôt, právny štát nevynímajúc), ako aj tie, ktoré boli vytvorené na iný účel, ale sú využiteľné aj v kontexte ochrany právneho štátu. Napokon, tretia časť sa zameriava na ostatné mechanizmy, ktoré sú vytvorené aktmi sekundárneho práva, no predovšetkým tie, kde zodpovedajúci právny základ chýba a existujú na báze dokumentov majúcich nanajvýš politickú záväznosť. Záver prináša zhodnotenie existujúcich nástrojov, ako aj zodpovedanie otázky potrebnosti ďalších nových nástrojov.
2 Od Les Verts po súčasnosť
V súvislosti so skúmanou problematikou je vhodné poukázať na dva významné momenty týkajúce sa právneho štátu. Prvým je postupný vývoj od prvej zmienky o právnom štáte v súvislosti s činnosťou EÚ (resp. Európskych spoločenstiev) až po súčasnosť. Druhým momentom je zasa identifikácia právneho základu pre kroky EÚ v súvislosti s ochranou právneho štátu. Napokon je vhodné dotknúť sa v krátkosti aj obsahu pojmu právny štát v práve EÚ.
2.1 Právny štát v práve EÚ
Aj keď by sa mohlo zdať, že Európske spoločenstvá ako predchodcovia EÚ nevenovali problematike právneho štátu a jeho ochrane nijakú osobitnú pozornosť, a teda ide o novinku v rámci činností EÚ, nie je to tak. Termín právny štát sa totiž prvýkrát objavuje už v osemdesiatych rokoch dvadsiateho storočia a to v rozsudku Súdneho dvora vo veci
Les Verts,
v ktorom Súdny dvor, okrem iného skonštatoval, že "...
Európske hospodárske spoločenstvo bolo spoločenstvom založeným na právnom štáte...".
3)
Rozsudok nepochybne možno považovať za prelomový, keďže explicitná zmienka o právnom štáte ako základe pre Európske hospodárske spoločenstvo sa dovtedy neobjavila v žiadnom dokumente podobnej kvality. Na druhej strane, primárne právo v danom období žiadnu výslovnú zmienku o právnom štáte neobsahovalo.Tento stav však netrval dlho. Vo februári 1992 bola podpísaná Maastrichtska zmluva
4)
(platnosť nadobudla v roku 1993), ktorá v tomto smere priniesla zmenu, keďže "vďaka nej" sa v primárnom práve prvýkrát objavuje zmienka o právnom štáte. Spojenie právny štát sa v Maastrichtskej zmluve objavuje celkovo osemkrát, a to v rôznych súvislostiach a na rôznych miestach. Referenciu na právny štát priniesla Maastrichtská zmluva v preambule, ako aj v substantívnych článkoch zmluvy. V rámci preambuly sa v tejto súvislosti objavilo potvrdenie
oddanosti členských štátov EÚ k zásadám slobody, demokracie a dodržiavania ľudských práv a základných slobôd a právneho štátu.
Pokiaľ ide o substantívne ustanovenia zmluvy, odkaz na právny štát sa objavil napríklad v kontexte cieľov rozvojovej spolupráce, či ako jeden z cieľov spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (teda išlo o zvýraznenie právneho štátu v rámci vonkajšej činnosti EÚ), či v súvislosti s rozhodovacou činnosťou Súdneho dvora ako jeden z faktorov posudzovania prípadného porušenia primárneho práva (tentoraz ako súčasť činnosti smerom do vnútra EÚ; pre ilustráciu pripájame anglické znenie jedného z dotknutých článkov Maastrichtskej zmluvy -
"infringementof this Treaty or of any rule of lawrelating to its application").
Napriek užuvedeným zmienkam o právnom štáte v rámci Maastrichtskej zmluvy, stále nebolo možné hovoriť o výraznej referencii na právny štát najmä vo vzťahu k vnútornej činnosti EÚ. Zmena prišla až s Amsterdamskou zmluvou
5)
, ktorá bola podpísaná v roku 1997 (platnosť nadobudla v roku 1999). Amsterdamská zmluva potvrdila právny štát ako jeden z cieľov spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ako aj miesto právneho štátu pri posudzovaní prípadného porušenia primárneho práva. Oveľa väčší význam však malo nové znenie čl. 6 ZEÚ (v znení Amsterdamskej zmluvy), ktoré právny štát zahrnulo medzi princípy, na ktorých je postavená EÚ a ktoré sú spoločné pre členské štáty. Týmto článkom sa právny štát stal neoddeliteľnou súčasťou primárneho práva EÚ, ako jedna zo spoločných hodnôt členských štátov. Pre úplnosť je vhodné dodať, že tak ako Maastrichtská zmluva, ani Amsterdamská zmluva neponúkla bližšie vymedzenie toho, aký by mal byť obsah pojmu právny štát. Obmedzila sa len na pomerne strohú konštatáciu, že ide o hodnotu spoločnú všetkým členským štátom.
Ďalšiu zmenu týkajúcu sa referencií na právny štát, resp. jeho miesto v primárnom práve priniesla Lisabonská zmluva
6)
, ktorá bola podpísaná v roku 2007 (platnosť nadobudla v roku 2009). V polisabonskom období možno referencie na právny štát nájsť v preambule ZEÚ (ktorá právny štát poníma ako hodnotu plynúcu z kultúrneho, náboženského a humanistického dedičstva Európy a súčasne ako princíp, ktorému je EÚ oddaná), no rovnako aj v substantívnych ustanoveniach ZEÚ (v súlade s čl. 2 je právny štát hodnotou, na ktorej je EÚ založená a súčasne hodnotou spoločnou pre všetky členské štáty; následne, v zmysle čl. 21 ide o jednu z hlavných zásad v rámci vonkajšej činnosti EÚ, resp. jeden z cieľov presadzovaných v rámci vonkajšej činnosti). Samostatný odkaz na právny štát sa objavuje aj v Charte základných práv EÚ, konkrétne v preambule, ktorá naň, popri demokracii, nazerá ako na základnú zásadu EÚ.
Vo svetle uvedeného možno skonštatovať, že právny štát je hodnotou neoddeliteľne spätou s EÚ a jej činnosťou dovnútra aj navonok. Tak ako sa výslovne uvádza na viacerých miestach primárneho práva, ide o hodnotu, na ktorej je EÚ založená. Uvedené evokuje záver, že právny štát bol s činnosťou EÚ (resp. v skoršom období Európskych spoločenstiev) spätý od jej vzniku. Rovnaký záver podporuje aj skôr uvedený rozsudok v prípade
Les Verts,
ktorý akiste nevytvoril právny štát ako základnú hodnotu pre Európske hospodárske spoločenstvo (či neskôr EÚ), nanajvýš deklaroval existenciu tejto hodnoty. V neposlednom rade, právny štát je príznačný pre všetky členské štáty EÚ, ktoré sa k nemu otvorene hlásia vo svojich národných právnych poriadkoch, nezriedka priamo v ústavách, čo opäť podčiarkuje, že EÚ ako spoločenstvo štátov založených na právnom štáte nemôže túto hodnotu vnímať inak než základnú, a to od svojho vzniku. Akiste by sa dalo polemizovať nad obsahom pojmu hodnota spoločná všetkým členským štátom, resp. nakoľko spoločnou táto hodnota vôbec môže byť, či v spojitosti s tým, aký je obsah pojmu právny štát, avšak s ohľadom na zameranie štúdie je v týchto otázkach vhodnejšie poukázať na iné publikácie, ktoré naznačeným otázkam venujú osobitnú pozornosť.
7)
2.2 Právny základ pre opatrenia EÚ na ochranu právneho štátu
Pri pohľade na ustanovenia primárneho práva, obsahujúce výslovnú zmienku o právnom štáte, je zrejmé, že nejde o spôsobilé právne základy pre aktivity EÚ, zacielené na ochranu právneho štátu.
8)
Tohto si bol zjavne vedomý aj Súdny dvor, ktorý v rámci svojej činnosti takýto právny základ hľadal a neskôr aj identifikoval spolu s vymedzením priestoru pre opatrenia zo strany EÚ.
Po prvý raz sa Súdny dvor zaoberal otázkou substantívneho právneho základu pre opatrenia na ochranu právneho štátu v konanízdanlivo marginálneho významu, známom ako prípad Odborovej asociácie portugalských sudcov
(Associagäo Sindical dos Juízes Portugueses).
Toto prejudiciálne konanie bolo iniciované Najvyšším správnym súdom Portugalska, a to v rámci sporu medzi Odborovou asociáciou portugalských sudcov a portugalským dvorom audítorov, ktorý sa týkal dočasného zníženia platov vyplácaných členom odborovej asociácie portugalských sudcov. Do pozornosti je potrebné dať predovšetkým tieto tvrdenia Súdneho dvora:
"V článku 19 ZEÚ, v ktorom sa presnejšie vyjadruje hodnota právneho štátu uvedená v článku 2 ZEÚ, sa povinnosť zabezpečiť súdne preskúmanie v právnom poriadku Únie priznáva nielen Súdnemu dvoru, ale aj vnútroštátnym súdom... Tieto súdy teda plnia v spolupráci so Súdnym dvorom úlohu, ktorá im je pridelená spoločne a ktorou je zabezpečiť dodržiavanie práva pri uplatňovaní a výklade Zmlúv... Členským štátom preto prislúcha, aby najmä na základe zásady lojálnej spolupráce zakotvenej v čl. 4 ods. 3 prvom pododseku ZEÚ zabezpečili na svojom území uplatňovanie a dodržiavanie práva Únie... V tomto zmysle a ako stanovuje čl. 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, členské štáty ustanovia pre osoby podliehajúce súdnej právomoci v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie ich práva na účinnú súdnu ochranu. Členským štátom teda prináleží, aby vytvorili systém opravných prostriedkov a postupov zabezpečujúcich účinné súdne preskúmanie v uvedených oblastiach ... existencia účinného súdneho preskúmania na účely dodržania ustanovení práva Únie je inherentnou súčasťou existencie právneho štátu.
9)
Súčasne Súdny dvor dodáva, že
"pokiaľ ide o vecnú pôsobnosťčl. 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, že toto ustanovenie sa týka "oblasti', na ktoré sa vzťahuje právo Únie", bez ohľadu na okolnosti, za akých členské štáty uplatňujú toto právo v zmysle čl. 51 ods. 1 Charty."
10)
Uvedené predstavuje zásadný zlom v otázke právomoci EÚ vo vzťahu k právnemu štátu. V rozsudku Súdny dvor jednak prvýkrát
expressis verbis
spojil čl. 2 ZEÚ (klasifikujúci právny štát ako hodnotu) s čl. 19 ZEÚ (právo na účinnú právnu ochranu). Súčasne tiež potvrdil právomoc EÚ aj vo vzťahu k vnútroštátnym súdom, a to pokiaľ ide o uplatňovanie práva na účinnú súdnu ochranu, ktoré poníma ako