Príspevok sa zaoberá problematikou potreby, resp. až nevyhnutnosti prejudiciálneho konštatovania porušenia práva na prejednanie veci v primeranej lehote a/alebo práva na prejednanie veci bez zbytočných prieťahov na účely úspešného uplatnenia nároku na náhradu škody (nemajetkovej ujmy) spôsobenej pri výkone verejnej moci. Príspevok zvolenú problematiku rozoberá dichotomicky, a to najmä s ohľadom na pôvodcu nesprávneho úradného postupu spočívajúceho v nečinnosti, neprimeranej dĺžke konania alebo zbytočných prieťahov v konaní. Autor v príspevku polemizuje s charakterom zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci ako účinného prostriedku nápravy voči neprimerane dlhým konaniam súdov a iných orgánov verejnej moci, pričom reflektuje na zmeny vykonané v príslušnej oblasti s účinnosťou od 1. júla 2023.
Úvod
Úvodom treba poznamenať, že nesprávny úradný postup nemal svoju legálnu definíciu až do 1. júla 2023, kedy vstúpila do účinnosti novela zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci (ďalej aj "zákon o zodpovednosti za škodu" alebo "ZoZŠ"), ktorou zákonodarca zamýšľal precizovať prípady nesprávneho úradného postupu, ktoré možno kompenzovať prostredníctvom nároku uplatneného v sporovom konaní. Zjednodušene, nesprávny úradný postup orgánov verejnej moci predstavuje zákonom reprobovaný postup orgánov aplikácie práva pri výkone im zverených právomocí pri výkone verejnej moci. V tejto súvislosti je hneď úvodom vhodné poznamenať, že zákonodarca pristúpil pomerne k radikálnym zmenám, keď z kategórie nesprávneho úradného postupu vyňal tie dôsledky nesprávneho postupu orgánov verejnej moci, ktoré sa prejavili v ich rozhodovacej činnosti a súčasne nespĺňajú definičné kritériá nezákonného rozhodnutia. V akomsi právnom vákuu preto zostali rozhodnutia zrušené pre nezákonnosť v rámci konania o riadnych opravných prostriedkoch. V kontexte novelizovaného znenia § 9 ods. 1 ZoZŠ
1)
zákonodarca pristupuje k nesprávnemu úradnému postupu dichotomicky, keď rozlišuje medzi nesprávnym úradným postupom spôsobeným neprimeranou dĺžkou súdnych alebo iných konaní prebiehajúcich pred inými orgánmi verejnej moci na jednej strane, a nesprávnym úradným postupom spočívajúcim v iných deformitách zákonom predvídaného postupu orgánov aplikácie práva na druhej strane. Obdobne, ako tomu bolo aj pred účinnosťou zákona č. 239/2023 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia niektoré zákony (ďalej aj "zákon č. 239/2023 Z. z."), však možno konštatovať, že legálna definícia nesprávneho úradného postupu je vágnym axiómom, o ktorého potrebe je možné viesť siahodlhú polemiku. Podľa nášho názoru, totiž nemožno k prípadom nesprávneho úradného postupu ako autonómneho titulu náhrady škody pristupovať unisono (t. j. pre všetky prípady totožne). Z tohto dôvodu nie je, podľa nášho názoru, vhodné a ani účelné pokúšať sa o jeho striktné zákonné vymedzenie. Pokusy o definovanie nesprávneho úradného postupu, podľa nášho názoru, možno hodnotiť za nadbytočné aj s odkazom na rôznorodosť oblastí rozhodovacej činnosti, v ktorých sa môže nesprávny úradný postup vyskytovať, ako aj rozmanitosť samotných jeho prejavov.
2)
V tomto smere tak novelizačné tendencie zákonodarcu možno hodnotiť ako nadbytočné. Ako vhodnejší prístup sa nám javí definíciu nesprávneho úradného postupu zveriť aplikačnej praxi súdnych autorít, ktoré sú spôsobilé autonómne preskúmať postup orgánov aplikácie práva
ad hoc
.Optikou historickej genézy pojmu "nesprávny úradný postup" možno priblížiť závery Krajského súdu Bratislava sp. zn. 11 Co 2/2013 z 25. 9. 2013, ktorý za nesprávny úradný postup považoval
"akúkoľvek činnosť spojenú s výkonom právomoci určitého štátneho orgánu, ak pri tomto výkone alebo v súvislosti s ním dôjde k porušeniu pravidiel stanovených právnymi predpismi pre konanie štátneho orgánu alebo k porušeniu poriadku, ktorý vyplýva z povahy, funkcie alebo cieľov tejto činnosti. Pretože úradný postup nie je spravidla možné v právnom predpise upraviť do najmenších podrobností, treba správnosť úradného postupu posudzovať i z hľadiska účelu, k dosiahnutiu ktorého postup štátneho orgánu smeruje. K nesprávnemu úradnému postupu môže dôjsť nielen pri úkonoch v rámci činnosti, pri ktorej štátny orgán nerozhoduje, ale tiež v rámci jeho rozhodovacej činnosti."
Závery Krajského súdu Bratislava tak len potvrdzujú nami úvodom prezentované úvahy o nadbytočnosti pokusov o jeho exaktné vymedzenie. Novelizáciou relevantných ustanovení zákona o zodpovednosti za škodu tak došlo k inkorporovaniu pomerne vágnej definície nesprávneho úradného postupu, ktorú našou optikou možno vnímať ako regres doterajšieho stavu. Ani doplnenie definície nesprávneho úradného postupu však nemožno považovať za úplné (taxatívne vyjadrené) obsiahnutie problematiky. Za nesprávny úradný postup tak nemožno považovať výlučne len jeho demonštratívne predvídané skutkové podstaty. Inými slovami, nesprávny úradný postup nemožno vnímať reštriktívne ani po novele zákonom č. 239/2023 Z. z. Práve naopak, pri interpretácii a aplikácii § 9 ods. 1 ZoZŠ je potrebné k vzniku obligačného titulu náhrady škody spôsobenej nenáležitým výkonom verejnej moci pristupovať extenzívne. Textácia dotknutej právnej normy totiž aj po novelizácii znenia zákona o zodpovednosti za škodu umožňuje binárne nazeranie na nesprávny úradný postup orgánov aplikácie práva. Formulácia
"... Za nesprávny úradný postup sa považuje aj porušenie..."
tak pripúšťa, aby bol tento pojem interpretovaný širšie a neobmedzoval sa výlučne len na prieťahy v konaní pred orgánom verejnej moci či na neprimeranú dĺžku takéhoto konania. V prospech širšej interpretácie nesprávneho úradného postupu navyše svedčí aj šírka jeho ústavnoprávneho základu vyjadreného v čl. 46 ods. 3 Ústavy SR.3)Zmienené východiská považujeme za kľúčové aj z hľadiska formulácie ďalšieho obsahu nášho príspevku. Za nesprávny úradný postup budeme v ďalšom texte považovať tak prípady neprimerane dlhých konaní, ako aj prípady, kedy nesprávny úradný postup orgánov verejnej moci spočíva v ich neefektívnej a nesústredenej činnosti prejavujúcej sa v iných aspektoch konania pred orgánom verejnej moci ako v jeho časovom rozmere.
Stanovený rozsah pojmu "nesprávny úradný postup" má význam a svoje kauzálne prepojenie najmä s tzv. kompenzačnými konaniami, t. j. konaniami o náhradu škody spôsobenej pri výkone verejnej moci. Práve zákon o zodpovednosti za škodu priznáva jednotlivcovi možnosť uplatňovať jeho nároky vyplývajúce z nesprávneho úradného postupu reprezentantov štátnej moci, ktorí pochybili pri výkone im zverenej právomoci. V kontexte pomenovanej absencie legálneho vymedzenia nesprávneho úradného postupu, resp. jeho binárneho a rozšíreného