Právny portál určený širokej odbornej verejnosti

Online časopis

O pôsobnosti obce

KUKLIŠ, P.: O pôsobnosti obce.** Právny obzor, 105, 2022, č. 3. s. 205 – 232.

https://doi. org/10.31577/pravnyobzor.2022.3.03

Competence of Municipality. The paper deals with issues of the competence of municipality as a key concept of the theory and practice of public administration. It can be assumed that the municipality is a kind of element between civil society and the state. This fact has, resp. should have an impact not only on the nature of territorial self-government and public administration, but also on the nature of the municipality’s competence. For this reason, the author prefers the divided competence of the municipality. He is of the opinion that the original (own) competence of the municipality should be the predominant segment of the competence of the municipality and the elements of non-sovereign administration should predominate in its activities. It presents some inspiring foreign suggestions, draws attention to the prevailing problems, as well as possible modifications in terms of determining the competence of the municipality. It draws attention to the consequences of the nationalization of local self-government. He criticizes the non-traditional way of defining the competence as a “liquid” competence of the municipality.

Key words: divided competence, original competence, delegated competence, sovereign administration, non-sovereign administration

Úvod
Reálna územná samospráva je jedným zo základných pilierov demokratickej spoločnosti. Z tohto pohľadu je obec, ako základný subjekt územnej samosprávy, centrom dlhodobého interdisciplinárneho prístupu. Obec je charakterizovaná ako samosprávna verejnoprávna korporácia odlišná od štátu. Je pre ňu charakteristická úzka korelácia s bohato štruktúrovanou občianskou spoločnosťou. Ingerencia štátu do právomoci a pôsobnosti (ale aj do vnútorných pomerov) obce je oveľa väčšia než u iných neštátnych subjektov práva. Obec - ako samosprávna verejnoprávna korporácia - má oproti iným právnickým osobám (napr. spolkom, obchodným spoločnostiam, ako aj vyšším územným celkom) oveľa trvalejší charakter. Nemôže byť rozpustená na základe rozhodnutia svojich obyvateľov. Obec - na rozdiel od iných právnických osôb - má vždy úradné kompetencie a je povinná ich vykonávať.
1)
Obec nie je homogénnou súčasťou občianskej spoločnosti a nie je, prirodzene, ani súčasťou štátneho mechanizmu. Možno sa domnievať, že obec je akýmsi prvkom medzi občianskou spoločnosťou a štátom. Táto skutočnosť má, resp. by mala mať vplyv nielen na charakter územnej samosprávy a verejnej správy, ale azda aj na charakter celej spoločnosti. S naznačenou hypotézou korešponduje aj netradičná štruktúra Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj "ústava"). Uplatnila sa v nej koncepcia - zdôrazňovaná v súvislosti demokratizačnými spoločenskými zmenami po roku 1989 - rekonštrukcie našej spoločnosti zdola nahor. Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky (1990) predpokladalo, že základným princípom bude "slobodný občan v slobodnej obci". Vhodné je pripomenúť, že "
prozatímni
obecný zákon zo 4. marca 1849, č. 170 ř. z." zdôrazňoval zásadu, že
"Základ svobodného státu jest obec svobodná
".
Z hľadiska systematiky ústavy je problematika územnej samosprávy zaradená do jej štvrtej hlavy (čl. 64 až 71). Tým, že druhá hlava ústavyupravuje základné práva a slobody (ústavnoprávny status občana) a hlava piata a nasledujúce upravujú postavenie a činnosť zložiek štátneho mechanizmu, sa utvorila logická ústavná triáda:
občan - obec - štát
, konformná s princípom subsidiarity.
2)
Tento prístup, evokujúci koncepciu štátu ako "obec obcí"
(communitas communitatum)
, však nemožno v žiadnom prípade absolutizovať. Suverenitu v tomto vzťahu má štát.
Takto vymedzená štruktúra ústavy je v istom zmysle výnimočná. Väčšina ústav iných krajín totiž upravuje problematiku územnej samosprávy spravidla až po reglementácii jednotlivých druhov štátnej moci.
1. Delená pôsobnosť
Z času na čas v teórii i v praxi verejnej správy rezonuje otázka, či bolo potrebné v roku 1990 striktne oddeliť systém miestnej samosprávy a miestnej štátnej správy. V prípade, že by sa v tom čase uprednostnil iný model, ktorý by modifikoval systém národných výborov, bolo zdôraznené, "
že by sme nevytvorili prostredie pre tak vehementné naštartovanie samosprávneho prvku. Na druhej strane, by mikro a hlavne makropolitická klíma v určitej miere tlmila ambicióznosť samosprávy. Čo je z hľadiska dlhodobého formovania občianskej spoločnosti a demokratického štátu strategickejšie?"
Zároveň sa akcentoval i historický prístup k posúdeniu situácie. "
Trebárs sám Eduard Beneš pod vplyvom anglického modelu miestnej správy akceptoval národnovýborový integrovaný model. Je treba si však uvedomiť, čo z toho vzniklo. Historicky sa systém národných výborov, žiaľ, nestal nástrojom rozvíjania samosprávy, ale jej úplného zahubenia, vrátane zrušenia komunálneho vlastníctva atď. u nás asi iná cesta nebola, než vrátiť sa k stredoeurópskemu modelu dvoch koľají - samosprávnej a štátnosprávnej,"
3)
Rozdelenie pôsobnosti možno označiť za neuralgický bod dualizmu verejnej správy. Je prirodzené, že ak majú oba subsystémy miestnej verejnej správy plnohodnotne fungovať, je nevyhnutné, aby disponovali náležitými právomocami a pôsobnosťami. Pritom je zjavné, že "kto urobí prácu, má vplyv" (Max Weber). Problematika delenia pôsobnosti obce na pôvodnú a prenesenú je organickou súčasťou dualizmu verejnej správy. Proces rozhodovania o deľbe pôsobnosti obce na samostatnú a prenesenú je náročná. Tradičný statický pomer medzi štátnou správou a územnou samosprávou sa v zložitej modernej spoločnosti premenil na dynamický funkčný vzťah, založený na
"společenství"
úloh a na kooperácii namiesto rozdelenia úloh a konkurencii. Tento fenomén je všeobecným dôsledkom hospodárskeho a sociálneho vývoja v krajinách, v ktorých po odstránení absolutizmu sa samospráva vyvíjala postupne cestou decentralizácie zhora.
4)
Rozhodovanie o pôsobnosti územnej samosprávy je vždy politické.
5)
Rozlišovanie pôsobnosti vykonávanej obcou na samostatnú pôsobnosť a na pôsobnosť prenesenú má význam najmä z hľadiska:
- rozsahu oprávnení orgánov štátu zasahovať do činnosti obce pri plnení zverených úloh verejnej správy,
- zodpovednosti za výkon verejnej správy zverenej obciam ako územno-samosprávnym celkom,
- financovania,
- dozoru štátu.
6)
2. Výhrady voči delenej pôsobnosti
Neexistuje jednoznačný súhlas s delením pôsobnosti obce. Existujú názory, že takéto delenie nezodpovedá našim tradíciám. Argumentuje sa skutočnosťou že delenie pôsobnosti v minulosti nebolo známe v uhorskom práve a platilo len v Čechách, na Morave a v Sliezsku. V Uhorsku právomoc municípií, samosprávnych korporácií, vykonávajúcich politickú správu vymedzoval zák. čl. XXII z roku 1886 (uh. ob. zr.).
Municípiá mohli vykonávať: (i) samosprávu, (ii) sprostredkovanie štátnej verejnej správy, (iii) obracať sa na vládu, Uhorský snem alebo ostatné municípiá v akejkoľvek požiadavke a (iv) právo vydávať štatúty.
Okrem toho municípiá mali právo: (i) vytvárať rozpočet, (ii) nákupu a predaja nehnuteľností, (iii) sprostredkovania pôžičiek, (iv) uzatvárania a rušenia zmlúv a (v) zriaďovania a rušenia úradov. Hlavnou úlohou municípií bolo vykonávanie samosprávy a sprostredkovanie štátnej správy. Okrem uvedených práv mali tzv. právo rozkladu proti ministerským nariadeniam, ktoré považovali za protizákonné alebo za nevykonateľné, čo bolo špecifickým uhorským právom, posledným prežitkom niekdajšieho práva branného odporu
(ius resistendi et contradicendi),
prvýkrát zakotveného v Zlatej bule Ondreja II.
7)
Na Slovensku a v Podkarpatskej Rusi, kde pred prevratom samosprávne orgány - župné (komitátne) úrady a slúžnovské úrady, obsadené župnými úradníkmi - obstarávali tiež agendu štátnej správy, rovnajúcu sa agende politických úradov v historických
"zemích"
, nebol rozdiel medzi samostatnou a prenesenou pôsobnosti obcí taký markantný ako v
"zemích"
historických.
8)
"S hlediska právního řádu pak jest kompetence orgánů p ř e n e s e n é, d e l e g o v a n é, lhostejno, jde-li o orgány samosprávných korporací či o orgány ústřední správy. S hlediska orgánů pak jest každá kompetence j e h o v l a s t n í kompetenci, i když ji má na základě delegace. Mezi jednotlivými, právem propůjčovanými kompetencemi existuje ovšem nepopíratelný rozdíl co do jejich trvalosti: mnohé kompetence jsou toho rázu, že jich orgán, jenž jimi byl pověřen, nemůže zříci, a jichž mu nelze - alespoň nikoliv jinou cestou, než tou, kterou mu byli uděleny - odníti; jsou to právě kompetence samosprávných orgánů, které vykazují u srovnání s kompetencemi ostatních orgánů tyto vlastnosti, než nevykazují je výlučně."
9)
V budúcnosti zrejme nebude potrebné takéto delenie pôsobnosti. Vzhľadom na skôr naznačené postavenie obce ako istého prvku medzi občianskou spoločnosťou a štátom, poslaním obcí (a iných subjektov územnej i záujmovej samosprávy) je nielen výkon verejnej správy, ale aj plnenie funkcií, ktoré sú vlastné inštitúciám občianskej spoločnosti. V tejto súvislosti je vhodné si pripomenúť známy výrok R. Dahrendorfa, podľa ktorého "
podstatné politické zmeny nepotrebujú viac ako šesť mesiacov, základné ekonomické zmeny sa dajú zvládnuť tak za šesť rokov a východiskové sociálne zmeny, ktoré sú nevyhnutné pre vytvorenie občianskej spoločnosti, potrebujú viac ako šesťdesiat rokov. Takže, skutočne stojíme zoči-voči mimoriadne zložitému obdobiu, v ktorom sa časové škály jednotlivých úrovní nezhodujú."
10)
V tomto procese zohráva fenomén samostatnej pôsobnosti obce nepopierateľnú úlohu. Je vhodné podotknúť, že rozsah samostatnej pôsobnosti sa považuje za prvoradé testovacie kritérium úrovne územnej samosprávy.
11)
Pri hľadaní náležitého vymedzenia pôsobnosti obce sa nemožno - z prirodzených dôvodov - "oprieť" o záväzné normy, aj keď viaceré medzinárodné dokumenty je žiaduce rešpektovať. K dispozícii sú poznatky z našej histórie, resp. z histórie krajín (napr. Zlatý vek českej samosprávy
12)
), ktoré majú približne rovnaké sociálne, politické, ekonomické a kultúrne črty ako naša história. Osobitne významné sú komparatívne poznatky ponúkajúce riešenie traktovanej problematiky v súčasnosti
3. Európska charta miestnej samosprávy a princíp subsidiarity
Európska charta miestnej samosprávy je základným európskym štandardom práva miestnej samosprávy. Zásady obsiahnuté v tejto charte sa vzťahujú na všetky druhy miestnych spoločenstiev, ktoré na území zmluvného štátu existujú. Charta nie je len deklaráciou, je "skutočnou" medzinárodnou zmluvou, ktorá viaže svoje zmluvné strany.
13)
Z hľadiska skúmanej témy sú významné predovšetkým tieto ustanovenia:
- Miestna samospráva označuje právo a spôsobilosť miestnych orgánov v medziach zákona spravovať a riadiť podstatnú časť verejných záležitosti v rámci ich kompetencií a v záujme miestneho obyvateľstva (čl. 3 ods. 1).
- Miestne orgány majú v medziach zákona plné právo konať vo všetkých veciach, ktoré nie sú vyňaté z ich pôsobnosti alebo nie sú v pôsobnosti iného orgánu (čl. 4 ods. 2).
- Vo všeobecnosti správu verejných veci vykonávajú prednostne tie orgány, ktoré sú k občanovi najbližšie. Priznanie kompetencie inému orgánu by malo zohľadňovať rozsah a charakter úlohy i požiadavky efektívnosti a hospodárnosti (čl. 4 ods. 3).
- Všetky záležitosti, ktoré sa priamo týkajú miestnych orgánov, sa v procese plánovania a rozhodovania, ak je to možne, včas a primerane s nimi prerokujú (čl. 4 ods. 6).
- Miestne orgány majú v rámci hospodárskej politiky štátu právo na primerane vlastné finančné zdroje, s ktorými môžu voľne disponovať v rámci svojich právomocí (čl. 9 ods. 1).
- Finančné zdroje miestnych orgánov sú úmerné kompetenciám, ktoré im ukladá ustáva alebo zákon (čl. 9 ods. 2).
- Aspoň časť finančných zdrojov miestnych orgánov je odvodená z miestnych daní a poplatkov, ktorých výšku majú právo určovať v medziach zákona tieto miestne orgány (č. 9 ods. 3).
Jedným z kľúčových ustanovení charty je uvedené právo a spôsobilosť miestnych orgánov v medziach zákona spravovať a riadiť podstatnú časť verejných záležitostí (čl. 3 ods. 1). Ustanovenie čl. 4 ods. 3 charty - Správu verejných veci vykonávajú prednostne tie orgány, ktoré sú k občanovi najbližšie; priznanie kompetencie inému orgánu by malo zohľadňovať rozsah a charakter úlohy i požiadavky efektívnosti a hospodárnosti - je ďalším neopomenuteľným faktorom v rámci rozhodovania o delení pôsobnosti. Toto ustanovenie je všeobecne uznávané ako definícia subsidiarity, fenoménu, ktorý charakterizuje modernú verejnú správu.
Je nevyhnutné vyvarovať sa hypertrofie uplatňovania princípu subsidiarity. Tento princíp sa formoval dlhšie časové obdobie v relatívne stabilných politických, ekonomických a spoločenských podmienkach. Zároveň princíp subsidiarity pôsobí vo verejnej správe v korelácii s inými princípmi. Z hľadiska pôsobnosti obcí je žiaduce zohľadniť najmä súvzťažnosť princípu subsidiarity a princípu
ultra vires
. Princíp
ultra vires
- ako istý "protipól" princípu subsidiarity - znamená, že územná samospráva môže pozitívne a racionálne pôsobiť len v rámci svojich možností a síl
(vires)
. Navonok sa oba princípy síce prezentujú ako "protikladné", avšak teoreticky i fakticky sú vzájomne previazané a podmienené. V tejto súvislosti výrazne nadobúda význam uvedené ustanovenie charty, že finančné zdroje miestnych orgánov sú úmerné kompetenciám, ktoré im ukladá ústava alebo zákon (čl. 9 ods. 2). Poskytovanie finančných prostriedkov však nemožno absolutizovať, pretože princíp
ultra vires
nezahŕňa len ekonomické možnosti, ale predovšetkým ľudské sily schopné na náležitej úrovni vykonávať verejnú správu. Podstatne zvyšovať podiel územnej samosprávy na celkovom objeme "spotrebúvania" verejných financií je zbytočné, ak bude existovať deficit v schopnosti obce racionálne využiť tieto ekonomicky priaznivé danosti.
14)
Nielen princíp
ultra vires
, ale aj rozhodovanie o "režime" samostatná pôsobnosť verzus prenesený výkon štátnej správy nabáda na opatrnosť. Nenáležitý prechod pôsobností z orgánov štátnej správy na obce ako prenesený výkon štátnej správy môže spôsobiť
etatizáciu
územnej samosprávy. Množstvo úloh tohto typu odoberá obciam kapacitu na výkon "vlastných" záležitostí, ktoré sú predovšetkým ich poslaním. Prípadná zmena režimu na zabezpečenie týchto úloh prostredníctvom preneseného výkonu štátnej správy ohrozuje ich relatívnu samostatnosť, hoci náklady takto preneseného výkonu štátnej správy uhrádza štát (čl. 71 ods. 1 druhá veta ústavy).
Výkon štátnej správy prenesený na obec riadi a kontroluje vláda (čl. 71 ods. 2 druhá veta ústavy). Obec pri rozhodovaní o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb vo veciach preneseného výkonu štátnej správy koná podľa zákonov a iných všeobecne záväzných právnych predpisov; v ostatných prípadoch sa riadi aj uzneseniami vlády a internými normatívnymi aktmi ministerstiev a iných ústredných orgánov štátnej správy (§ 5 ods. 2 druhá veta zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení).
4. Kritériá delenia
Do skupiny
samostatnej
pôsobnosti bývajú spravidla zaradené záležitosti, ktoré sa týkajú predovšetkým života obyvateľov obce, ktorých význam nepresahuje tento rámec a ktoré z tohto dôvodu právny poriadok ponecháva na relatívne samostatné rozhodovanie obcí.
Do skupiny
prenesenej
pôsobnosti patria záležitosti, ktoré významom presahujú rámec obce a na ktorých má štát záujem intenzívne ovplyvňovať ich výkon; napr. činnosti, ktorými môžu byť dotknuté základné práva a slobody obyvateľov obcí.
15)
Rozhodovanie o vymedzení pôsobnosti obce je súčasťou procesu decentralizácie, v rámci ktorého sa rozhoduje o vykonávaní konkrétnych činností v režime:
- originálnej (samostatnej) pôsobnosti obce, resp. vyššieho územného celku,
- prenesenej (delegovanej) pôsobnosti obce, resp. vyššieho územného celku,
- záujmovej samosprávy (napriek absencii náležitej ústavnoprávnej úpravy),
- zákonného splnomocnenia fyzických osôb alebo právnických osôb (privatizácia verejnosprávnej činnosti),
- tradičného výkonu štátnej správy (dekoncentrácie, t.j. orgánmi štátnej správy rôzneho stupňa).
V tomto procese sa vynára náročná otázka o kritériách delenia pôsobnosti vo verejnej správe medzi štátnu správu a územnú samosprávu. Odborná literatúra sa sporadicky venuje tejto téme. Ako jedna z alternatív prichádza do úvahy tento návrh podrobnejších kritérií:
- výlučnosť nositeľa -
proces decentralizácie nesleduje obmedzenie významu štátu v správe verejných vecí, ale vytvára priestor na efektívny výkon tých jeho kompetencií, ktoré žiadny iný subjekt nemôže zabezpečiť (normotvorba, programové funkcie a pod.) a oslobodzuje ho od vecí, ktoré efektívnejšie a kvalitnejšie zabezpečujú iné zložky verejnej správy;
- garancia ústavných práv -
ústava garantuje základné občianske práva (zdravotnú, školskú, sociálnu starostlivosť a i.), ktoré sa decentralizáciou nemôžu obmedziť;
- subsidiarita -
ak nie sú objektívne dôvody konať inak, kompetencia sa prideľuje subjektu, ktorý je najbližšie občanovi (samospráve: obci alebo vyššiemu územnému celku);
- prospešnosť pre obyvateľov -
kompetencia sa pridelí inštitúcii, ktorá je garantom jej operatívneho, kvalitného a dostupného výkonu pre obyvateľov;
- efektívnosť financovania -
deľba kompetencií predpokladá vytvorenie správnych proporcií vo verejných rozpočtoch (štátu, samosprávnych celkov), vyššiu transparentnosť využitia a vytvorenia predpokladov na kumulovanie vlastných zdrojov v územiach (vyššie územné celky, obce);
- udržanie úrovne kvality a dostupnosti statkov -
prijatie štandardných modelov decentralizácie často limituje neukončený proces transformácie verejného sektora, napr. v školstve, zdravotníctve, doprave, spojoch, nabáda k postupnosti decentralizačných krokov;
- európsky štandard -
v záujme vytvorenia štandardného európskeho modelu verejnej správy sa prihliada na často frekventované spôsoby deľby kompetencií medzi štát a samosprávne inštitúcie uplatňované v krajinách Európskej únie
;
- priestorová určenosť -
kompetencia sa prideľuje subjektu v súlade s geografickým ohraničením územia jej spotreby (medzinárodné komunikácie - štát - likvidácia komunálneho odpadu - obce);
- zníženie nákladov na výkon verejnej správy -
zníženie byrokracie, zvýšenie odbornosti, horizontálna a vertikálna kumulácia príbuzných činností, uplatňovanie manažérskych metód riadenia a hodnotenia kvality, výkonnosti, účinnosti a efektívnosti;
- funkčná štruktúra inštitúcií územnej samosprávy -
prerozdelenie kompetencií bude závisieť od vytvorenia finančných, organizačných, personálnych a iných predpokladov na zvýšenie kompetentnosti samosprávnych územných orgánov, ich optimálneho územného usporiadania a uplatňovaných foriem spolupráce.
16)
Z hľadiska aplikačnej praxe samotná činnosť subjektov územnej samosprávy len zriedka môže slúžiť ako relevantná pomôcka na určenie charakteru pôsobnosti. V dôsledku významného zastúpenia laického prvku v štruktúrach územnej samosprávy je častým výsledkom aplikácie kompetenčných noriem, najmä obcami, diametrálne protichodné určenie druhu totožnej pôsobnosti. Na druhej strane, výsledky činnosti prokuratúry nad dodržiavaním zákonnosti vo verejnej správe sú v porovnaní s aplikačnou praxou územnej samosprávy spravidla formulované pomerne jednoznačným spôsobom, relevantne odôvodnené a vecne správne. Z empirických poznatkov vyplývajú aj protichodné závery prokuratúry, nezriedka práve v oblasti určovania charakteru pôsobnosti obcí.
17)
Výsledky rozhodovacej činnosti súdov by mali predstavovať kľúčový a ustálený prameň identifikácie pôsobností. Je otázne, či súčasná súdna prax napomáha správnemu určovaniu charakteru pôsobnosti obcí. V rozhodovacej činnosti Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sa v ostatnom čase v oblasti povahy pôsobnosti územnej samosprávy vyskytli diametrálne odlišné právne závery (napr. na úseku prejednávania správnych deliktov a sprístupňovania informácií orgánmi miestnej samosprávy), čoho logickým dôsledkom bol nárast právnoteoretických a právnoaplikačných nejasností.
18)
Je zjavné, že určenie druhu pôsobnosti obcí nie je triviálnou záležitosťou. Táto problematika je primárne významná z hľadiska (i) ústavnoprávneho, (ii) administratívnoprávneho a (iii) medzinárodnoprávneho. Sekundárne črty vyplývajú najmä z aspektu (iv) politologického a štát
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.

Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.

Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).