KUKLIŠ, P.: O pôsobnosti obce.** Právny obzor, 105, 2022, č. 3. s. 205 – 232.
https://doi. org/10.31577/pravnyobzor.2022.3.03
Competence of Municipality. The paper deals with issues of the competence of municipality as a key concept of the theory and practice of public administration. It can be assumed that the municipality is a kind of element between civil society and the state. This fact has, resp. should have an impact not only on the nature of territorial self-government and public administration, but also on the nature of the municipality’s competence. For this reason, the author prefers the divided competence of the municipality. He is of the opinion that the original (own) competence of the municipality should be the predominant segment of the competence of the municipality and the elements of non-sovereign administration should predominate in its activities. It presents some inspiring foreign suggestions, draws attention to the prevailing problems, as well as possible modifications in terms of determining the competence of the municipality. It draws attention to the consequences of the nationalization of local self-government. He criticizes the non-traditional way of defining the competence as a “liquid” competence of the municipality.
Key words: divided competence, original competence, delegated competence, sovereign administration, non-sovereign administration
Úvod
Reálna územná samospráva je jedným zo základných pilierov demokratickej spoločnosti. Z tohto pohľadu je obec, ako základný subjekt územnej samosprávy, centrom dlhodobého interdisciplinárneho prístupu. Obec je charakterizovaná ako samosprávna verejnoprávna korporácia odlišná od štátu. Je pre ňu charakteristická úzka korelácia s bohato štruktúrovanou občianskou spoločnosťou. Ingerencia štátu do právomoci a pôsobnosti (ale aj do vnútorných pomerov) obce je oveľa väčšia než u iných neštátnych subjektov práva. Obec - ako samosprávna verejnoprávna korporácia - má oproti iným právnickým osobám (napr. spolkom, obchodným spoločnostiam, ako aj vyšším územným celkom) oveľa trvalejší charakter. Nemôže byť rozpustená na základe rozhodnutia svojich obyvateľov. Obec - na rozdiel od iných právnických osôb - má vždy úradné kompetencie a je povinná ich vykonávať.
1)
Obec nie je homogénnou súčasťou občianskej spoločnosti a nie je, prirodzene, ani súčasťou štátneho mechanizmu. Možno sa domnievať, že obec je akýmsi prvkom medzi občianskou spoločnosťou a štátom. Táto skutočnosť má, resp. by mala mať vplyv nielen na charakter územnej samosprávy a verejnej správy, ale azda aj na charakter celej spoločnosti. S naznačenou hypotézou korešponduje aj netradičná štruktúra Ústavy Slovenskej republiky (ďalej aj "ústava"). Uplatnila sa v nej koncepcia - zdôrazňovaná v súvislosti demokratizačnými spoločenskými zmenami po roku 1989 - rekonštrukcie našej spoločnosti zdola nahor. Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky (1990) predpokladalo, že základným princípom bude "slobodný občan v slobodnej obci". Vhodné je pripomenúť, že "
prozatímni
obecný zákon zo 4. marca 1849, č. 170 ř. z." zdôrazňoval zásadu, že
"Základ svobodného státu jest obec svobodná
".Z hľadiska systematiky ústavy je problematika územnej samosprávy zaradená do jej štvrtej hlavy (čl. 64 až 71). Tým, že druhá hlava ústavyupravuje základné práva a slobody (ústavnoprávny status občana) a hlava piata a nasledujúce upravujú postavenie a činnosť zložiek štátneho mechanizmu, sa utvorila logická ústavná triáda:
občan - obec - štát
, konformná s princípom subsidiarity.
2)
Tento prístup, evokujúci koncepciu štátu ako "obec obcí"
(communitas communitatum)
, však nemožno v žiadnom prípade absolutizovať. Suverenitu v tomto vzťahu má štát.Takto vymedzená štruktúra ústavy je v istom zmysle výnimočná. Väčšina ústav iných krajín totiž upravuje problematiku územnej samosprávy spravidla až po reglementácii jednotlivých druhov štátnej moci.
1. Delená pôsobnosť
Z času na čas v teórii i v praxi verejnej správy rezonuje otázka, či bolo potrebné v roku 1990 striktne oddeliť systém miestnej samosprávy a miestnej štátnej správy. V prípade, že by sa v tom čase uprednostnil iný model, ktorý by modifikoval systém národných výborov, bolo zdôraznené, "
že by sme nevytvorili prostredie pre tak vehementné naštartovanie samosprávneho prvku. Na druhej strane, by mikro a hlavne makropolitická klíma v určitej miere tlmila ambicióznosť samosprávy. Čo je z hľadiska dlhodobého formovania občianskej spoločnosti a demokratického štátu strategickejšie?"
Zároveň sa akcentoval i historický prístup k posúdeniu situácie. "
Trebárs sám Eduard Beneš pod vplyvom anglického modelu miestnej správy akceptoval národnovýborový integrovaný model. Je treba si však uvedomiť, čo z toho vzniklo. Historicky sa systém národných výborov, žiaľ, nestal nástrojom rozvíjania samosprávy, ale jej úplného zahubenia, vrátane zrušenia komunálneho vlastníctva atď. u nás asi iná cesta nebola, než vrátiť sa k stredoeurópskemu modelu dvoch koľají - samosprávnej a štátnosprávnej,"
3)
Rozdelenie pôsobnosti možno označiť za neuralgický bod dualizmu verejnej správy. Je prirodzené, že ak majú oba subsystémy miestnej verejnej správy plnohodnotne fungovať, je nevyhnutné, aby disponovali náležitými právomocami a pôsobnosťami. Pritom je zjavné, že "kto urobí prácu, má vplyv" (Max Weber). Problematika delenia pôsobnosti obce na pôvodnú a prenesenú je organickou súčasťou dualizmu verejnej správy. Proces rozhodovania o deľbe pôsobnosti obce na samostatnú a prenesenú je náročná. Tradičný statický pomer medzi štátnou správou a územnou samosprávou sa v zložitej modernej spoločnosti premenil na dynamický funkčný vzťah, založený na
"společenství"
úloh a na kooperácii namiesto rozdelenia úloh a konkurencii. Tento fenomén je všeobecným dôsledkom hospodárskeho a sociálneho vývoja v krajinách, v ktorých po odstránení absolutizmu sa samospráva vyvíjala postupne cestou decentralizácie zhora.
4)
Rozhodovanie o pôsobnosti územnej samosprávy je vždy politické.
5)
Rozlišovanie pôsobnosti vykonávanej obcou na samostatnú pôsobnosť a na pôsobnosť prenesenú má význam najmä z hľadiska:
- rozsahu oprávnení orgánov štátu zasahovať do činnosti obce pri plnení zverených úloh verejnej správy,
- zodpovednosti za výkon verejnej správy zverenej obciam ako územno-samosprávnym celkom,
- financovania,
- dozoru štátu.
6)
2. Výhrady voči delenej pôsobnosti
Neexistuje jednoznačný súhlas s delením pôsobnosti obce. Existujú názory, že takéto delenie nezodpovedá našim tradíciám. Argumentuje sa skutočnosťou že delenie pôsobnosti v minulosti nebolo známe v uhorskom práve a platilo len v Čechách, na Morave a v Sliezsku. V Uhorsku právomoc municípií, samosprávnych korporácií, vykonávajúcich politickú správu vymedzoval zák. čl. XXII z roku 1886 (uh. ob. zr.).
Municípiá mohli vykonávať: (i) samosprávu, (ii) sprostredkovanie štátnej verejnej správy, (iii) obracať sa na vládu, Uhorský snem alebo ostatné municípiá v akejkoľvek požiadavke a (iv) právo vydávať štatúty.
Okrem toho municípiá mali právo: (i) vytvárať rozpočet, (ii) nákupu a predaja nehnuteľností, (iii) sprostredkovania pôžičiek, (iv) uzatvárania a rušenia zmlúv a (v) zriaďovania a rušenia úradov. Hlavnou úlohou municípií bolo vykonávanie samosprávy a sprostredkovanie štátnej správy. Okrem uvedených práv mali tzv. právo rozkladu proti ministerským nariadeniam, ktoré považovali za protizákonné alebo za nevykonateľné, čo bolo špecifickým uhorským právom, posledným prežitkom niekdajšieho práva branného odporu
(ius resistendi et contradicendi),
prvýkrát zakotveného v Zlatej bule Ondreja II.
7)
Na Slovensku a v Podkarpatskej Rusi, kde pred prevratom samosprávne orgány - župné (komitátne) úrady a slúžnovské úrady, obsadené župnými úradníkmi - obstarávali tiež agendu štátnej správy, rovnajúcu sa agende politických úradov v historických
"zemích"
, nebol rozdiel medzi samostatnou a prenesenou pôsobnosti obcí taký markantný ako v
"zemích"
historických.
8)
"S hlediska právního řádu pak jest kompetence orgánů p ř e n e s e n é, d e l e g o v a n é, lhostejno, jde-li o orgány samosprávných korporací či o orgány ústřední správy. S hlediska orgánů pak jest každá kompetence j e h o v l a s t n í kompetenci, i když ji má na základě delegace. Mezi jednotlivými, právem propůjčovanými kompetencemi existuje ovšem nepopíratelný rozdíl co do jejich trvalosti: mnohé kompetence jsou toho rázu, že jich orgán, jenž jimi byl pověřen, nemůže zříci, a jichž mu nelze - alespoň nikoliv jinou cestou, než tou, kterou mu byli uděleny - odníti; jsou to právě kompetence samosprávných orgánů, které vykazují u srovnání s kompetencemi ostatních orgánů tyto vlastnosti, než nevykazují je výlučně."
9)
V budúcnosti zrejme nebude potrebné takéto delenie pôsobnosti. Vzhľadom na skôr naznačené postavenie obce ako istého prvku medzi občianskou spoločnosťou a štátom, poslaním obcí (a iných subjektov územnej i záujmovej samosprávy) je nielen výkon verejnej správy, ale aj plnenie funkcií, ktoré sú vlastné inštitúciám občianskej spoločnosti. V tejto súvislosti je vhodné si pripomenúť známy výrok R. Dahrendorfa, podľa ktorého "
podstatné politické zmeny nepotrebujú viac ako šesť mesiacov, základné ekonomické zmeny sa dajú zvládnuť tak za šesť rokov a východiskové sociálne zmeny, ktoré sú nevyhnutné pre vytvorenie občianskej spoločnosti, potrebujú viac ako šesťdesiat rokov. Takže, skutočne stojíme zoči-voči mimoriadne zložitému obdobiu, v ktorom sa časové škály jednotlivých úrovní nezhodujú."
10)
V tomto procese zohráva fenomén samostatnej pôsobnosti obce nepopierateľnú úlohu. Je vhodné podotknúť, že rozsah samostatnej pôsobnosti sa považuje za prvoradé testovacie kritérium úrovne územnej samosprávy.
11)
Pri hľadaní náležitého vymedzenia pôsobnosti obce sa nemožno - z prirodzených dôvodov - "oprieť" o záväzné normy, aj keď viaceré medzinárodné dokumenty je žiaduce rešpektovať. K dispozícii sú poznatky z našej histórie, resp. z histórie krajín (napr. Zlatý vek českej samosprávy
12)
), ktoré majú približne rovnaké sociálne, politické, ekonomické a kultúrne črty ako naša história. Osobitne významné sú komparatívne poznatky ponúkajúce riešenie traktovanej problematiky v súčasnosti
3. Európska charta miestnej samosprávy a princíp subsidiarity
Európska charta miestnej samosprávy je základným európskym štandardom práva miestnej samosprávy. Zásady obsiahnuté v tejto charte sa vzťahujú na všetky druhy miestnych spoločenstiev, ktoré na území zmluvného štátu existujú. Charta nie je len deklaráciou, je "skutočnou" medzinárodnou zmluvou, ktorá viaže svoje zmluvné strany.
13)
Z hľadiska skúmanej témy sú významné predovšetkým tieto ustanovenia: