Právny portál určený širokej odbornej verejnosti

Online časopis

Revízia zmlúv ako prostriedok k realizácii záverov Konferencie o budúcnosti Európy (1. časť) - Riadny revízny postup zmeny zmlúv

Autor v sérii troch príspevkov prináša analytický pohľad na postupy revízie zmlúv, ktoré sú upravené v samotnej Zmluve o EÚ a Zmluve o fungovaní EÚ. Aktuálnosť témy je daná predovšetkým tým, že problematika revízie zmlúv je dnes jednou z najviac diskutovaných tém v EÚ, a to z dôvodu nedávno ukončenej Konferencie o budúcnosti Európy, kde požiadavka na zmenu zmlúv neskrývane zaznela. Cieľom príspevkov je na jednej strane priblížiť jednotlivé revízne postupy, tieto kriticky zhodnotiť z hľadiska ich významu a na druhej strane je ambíciou zodpovedať, ktorý z právom upravených postupov je vhodný na realizáciu zmeny zmlúv v zmysle záverov Konferencie o budúcnosti Európy. V prvom z troch príspevkov venujeme pozornosť sumarizácii záverov Konferencie o budúcnosti Európy, pri ktorých sa revízia javí ako nevyhnutná, a následne prvému z revíznych postupov, ktorým je riadny revízny postup.

LYSINA, P.: Revízia zmlúv ako prostriedok k realizácii záverov Konferencie o budúcnosti Európy (1. časť) – Riadny revízny postup zmeny zmlúv; Justičná revue, 74, 2022, č. 10, s. 1085 – 1103.

In a serie of three contributions, the author brings an analytical view of the procedures for revision of treaties, which are regulated in the Treaty on EÚ and the Treaty on the Functioning of the EU. The topicality of the topic is primarily due to the fact that the issue of treaty revision is currently one of the most discussed topics in the EU, due to the recently concluded Conference on the Future of Europe, where the request to change the treaties was openly voiced. The goal of the contributions is, on the one hand, to bring closer the individual revision procedures, to critically evaluate them in terms of their importance, and on the other hand, the ambition is to answer which of the legally regulated procedures is suitable for the implementation of treaty changes in accordance with the conclusions of the Conference on the Future of Europe. The first of three contributions payees attention to the summarization of the conclusions of the Conference on the Future of Europe, in which the revision appears to be necessary, and subsequently to the first of the revision procedures, which is the proper revision procedure.

Kľúčové slová: riadny revízny postup, právo EÚ, Konferencia o budúcnosti Európy.

Key words: ordinary revision procedure, EU law, Conference on the Future of Europe.

Právne predpisy/legislation: Zmluva o EÚ, Zmluva o fungovaní EÚ.

Úvod
Roky 2021 a 2022 priniesli v EÚ celospoločenskú diskusiu o budúcnosti EÚ, ktorá bola zastrešená v rámci Konferencie o budúcnosti Európy.
1)
Diskusia sa dotkla viacerých oblastí spoločenského života, kde občania na rôznych úrovniach diskutovali ako zlepšiť spoločnú budúcnosť v EÚ. Výsledky diskusií Konferencie o budúcnosti Európy boli zosumarizované v Správe o konečnom výsledku konferencie,
2)
ktorá bola prijatá na poslednom plenárnom zasadnutí Konferencie o budúcnosti Európy, ktoré sa uskutočnilo v Štrasburgu 29. - 30. apríla 2022. V tejto správe je formulovaných celkovo 49 návrhov na reformy, obsahujúcich viac než 320 odporúčaní zoskupených do deviatich hlavných tém Konferencie. Správa o konečnom výsledku Konferencie, ktorá obsahuje tieto návrhy, bola predložená inštitúciám EÚ v Európskom parlamente (ďalej len "EP") v Štrasburgu 9. mája 2022.
Konferenciou o budúcnosti Európy sformulované návrhy a odporúčania zasahujú do rôznych oblastí života spoločnosti a EÚ. Požiadavky zaznievajú smerom k lepšiemu využívaniu existujúcich mechanizmov EÚ, no objavujú sa aj také, pri ktorých je legitímnou otázka, či realizácia návrhov a odporúčaní je vôbec možná pri súčasnom právnom rámci danom zmluvami [teda Zmluvou o EÚ (ďalej len "ZEÚ") a Zmluvou o fungovaní EÚ (ďalej len "ZFEÚ")]. Aj preto možno skonštatovať, že niektoré návrhy a odporúčania Konferencie o budúcnosti Európy nastolili otázku potreby revízie zmlúv.
Vo svetle uvedeného má predkladaná (trojdielna) štúdia za cieľ analyticky zhodnotiť, aké možnosti revízie ponúkajú ustanovenia zmlúv vo svojej súčasnej podobe.
Východiskom pre skúmanie bude 49 návrhov na reformy, obsahujúcich viac než 320 odporúčaní sformulovaných v Správe o konečnom výsledku Konferencie, resp. tie z nich, pri ktorých sa možno odôvodnene domnievať, že si revíziu zmlúv vyžiadajú. V úzkej súvislosti s tým bude dôraz kladený na zodpovedanie otázky, či riadny revízny postup bude možné uplatniť na všetky oblasti, v ktorých Konferencia o budúcnosti Európy vidí potrebu revízie zmlúv. Spoločnou ambíciou všetkých troch súvisiacich príspevkov venovaných revíznym postupom bude aj overenie hypotézy o tom, či vzhľadom na komplexnosť návrhov a odporúčaní sformulovaných v Správe o konečnom výsledku Konferencie, prípadnú komplexnú revíziu zmlúv bude možné realizovať výlučne riadnym revíznym postupom. To všetko, samozrejme, pri predpoklade, že návrhy či námety na revíziu zmlúv budú predložené spôsobom nimi predvídaným. Záver k overeniu hypotézy bude obsahom tretieho a posledného zo série príspevkov.
Návrhy a odporúčania Konferencie o budúcnosti Európy, vyžadujúce zmenu zmlúv
Konferencia o budúcnosti Európy priniesla 49 návrhov a viac než 320 odporúčaní na reformy v rámci EÚ. Ide o návrhy týkajúce sa celej škály oblastí spoločenského života. Zámerne tu neuvádzame spojenie "celej škály činnosti EÚ", keďže rad návrhov a opatrení ide výrazne nad rámec existujúcich právomocí EÚ. S tým je neoddeliteľne spätá požiadavka na revíziu zmlúv rôznej intenzity - od menších, dalo by sa povedať "kozmetických" zásahov, až po zásadné, substantívne zmeny zmlúv.
Na tomto mieste je našou ambíciou preukázať a zhodnotiť opatrenia, ktoré si zmenu zmlúv vyžiadajú. Vychádzať pri tom budeme jednak zo zverejnenej Správy o konečnom výsledku konferencie prinášajúcej výpočet návrhov opatrení, no predovšetkým zo zoznamu z dielne Rady EÚ,
3)
v ktorom bolo identifikovaných 18 návrhov vyžadujúcich zmenu zmlúv. Ďalej sa pozrieme na všetky tieto opatrenia, pričom pri každom zhodnotíme nevyhnutnosť zmeny zmlúv pre realizáciu dotknutého návrhu.
1) Návrh vybaviť EÚ kompetenciou zaviesť konkrétnu otázku, či otázky ako povinnú súčasť vzdelávacích plánov v rámci celej EÚ, teda minimálne parciálne zosúladenie vzdelávacích plánov v rámci EÚ. Požiadavka na zaradenie konkrétnej témy medzi povinné súčasti vzdelávacích plánov v každom členskom štáte sa objavuje v správe sedemkrát.
4)
Tu je potrebné zdôrazniť, že právomoc EÚ v oblasti vzdelávania patrí medzi tzv. podporné právomoci, v rámci ktorých má EÚ "len" právomoc "vykonávať činnosti na podporu, koordináciu alebo doplnenie činnosti členských štátov".
5)
S ohľadom na podpornú povahu právomoci EÚ, vylučujúcu harmonizáciu,
6)
možno realizáciu návrhu na (parciálne) zosúladenie vzdelávacích plánov v rámci EÚ dosiahnuť len zmenou zmlúv..
2) Návrh zaradiť oblasť zdravia, zdravotnej starostlivosti, ako aj vzdelávania zdravotníkov medzi spoločné právomoci EÚ a členských štátov. Požiadavky subsumovateľné pod tento návrh sa v správe objavujú trikrát.
7)
Aj v prípade ochrany zdravia ľudí ide v súčasnosti "len" o podpornú právomoc EÚ.
8)
Preto na zmenu a zaradenie právomoci v oblasti ochrany zdravia medzi spoločnú právomoc EÚ a členských štátov nepochybne zmenu zmlúv vyžaduje.
3) Návrhom na harmonizáciu a stanovenie minimálnych povinných zdravotných štandardov v EÚ. Odporúčania napĺňajúce tento návrh sa v správe objavujú taktiež trikrát.
9)
Aj tu opätovne platí, že ochrana a zlepšovanie zdravia patrí medzi podporné právomoci vylučujúce harmonizáciu. Preto akékoľvek harmonizovanie a stanovenie minimálnych povinných zdravotných štandardov v EÚ bude tiež nevyhnutne vyžadovať zmenu zmlúv.
4) Návrhom na uloženie povinnosti členským štátom, aby tieto zabezpečili na národnej úrovni právo uzavierať manželstvo a právo osvojiť dieťa pre osoby rovnakého pohlavia.
10)
Keďže EÚ dnes nedisponuje právomocou uložiť členským štátom takúto povinnosť (rodinné právo ako senzitívna oblasť spadá stále do právomoci členských štátov), zmena zmlúv je pre realizáciu návrhu nevyhnutnou.
5 Návrh zaistiť vytvorenie cenovo dostupných materských škôl a bezplatnej starostlivosti o dieťa.
11)
Aj pri tomto návrhu je potrebné zdôrazniť, že existujúca právomoc EÚ (vzdelávanie, odborné vzdelávanie, mládež a šport) je "len"podpornou právomocou. Aj tu bude preto potrebné, pre uloženie zodpovedajúcej povinnosti členským štátom, pristúpiť ku zmene zmlúv.
6) Návrhom na zavedenie povinného sviatku v celej EÚ, ktorým by mal byť 9. máj.
12)
Keďže rozhodovanie o štátnych sviatkoch či dňoch pracovného pokoja patrívýlučne členským štátom, realizácia opatrenia vyžaduje zmenu zmlúv.
7) Návrh na zavedenie právomoci pre EP vyhlásiť referendum v celej EÚ.
13)
Vyhlásenie celoeurópskeho referenda HEP za súčasného právneho stavu nie je možné. Zmena zmlúv bude preto nevyhnutná.
8) Návrh na zmenu čl. 7 ZEÚ,
14)
ktorý má za cieľ prepojiť podmienenosť platieb z rozpočtu EÚ s mechanizmami na ochranu právneho štátu podľa čl. 7 ZEÚ. Dnešný stav takéto prepojenie neumožňuje.
15)
Zmena zmlúv je preto nevyhnutná.
9) Dva návrhy sa týkajú zmeny spôsobu hlasovania. Jeden stanovuje prechod od jednomyseľnosti k hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou v Európskej rade (ďalej len "ER"),
16)
druhý zasa ambíciu prejsť od jednomyseľnosti na hlasovanie kvalifikovanou väčšinou v Rade EÚ v situáciách, keď sa neuplatňujú premosťovacie doložky (tzv.
passerelle
)
17)
- napr. pri rozhodnutiach s vojenskými alebo obrannými dôsledkami. Spoločným menovateľom oboch je eliminácia jednomyseľného hlasovania v oblastiach, kde nebude možné využiť premosťovacie doložky.
18)
Už na prvý pohľad je tak jasné, že za súčasného stavu zmlúv to možné nebude a zmena je nevyhnutná.
10) Návrh na prenesenie právomocí v oblasti vonkajšieho zastupovania EÚ, ktoré má v súčasnosti Európska komisia (ďalej len "EK") (čl. 17 ods. 1 ZEÚ) alebo predseda ER (čl. 15 ods. 6 ZEÚ), na vysokého predstaviteľa EÚ pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku.
19)
Tu je už na prvý pohľad jasné, že sa žiada presun právomocí, a teda zmena zmlúv. Polemiky o realizácii návrhu za súčasného stavu zmlúv sú tak bezpredmetné.
11) Ďalšie tri návrhy majú spoločného menovateľa, ktorým je posilnenie previazanosti medzi občanmi EÚ a volenými zástupcami. Všetky tri návrhy tak plynú z rovnakého odporúčania obsiahnutého v správe.
20)
Jeden návrh nastoľuje požiadavku zabezpečiť priamu voľbu predsedu EK občanmi. Druhý návrh má ambíciu priznať právo legislatívnej iniciatívy EP. Tretí návrh má za cieľ udelenie právomoci EP prijímať samostatne rozpočet EÚ a/alebo rozhodovať o rozhodnutío vlastných zdrojoch. Opätovne, aksa pozrieme na všetky tri návrhy, je z nich zrejmá ambícia posilnenia pozície EP na úkor iných inštitúcií. Aj preto je nepochybné, že presun právomoci medzi inštitúciami v navrhovanom rozsahu zmenu zmlúv bude vyžadovať.
12) Návrh prináša požiadavku na zmenu názvov inštitúcií EÚ s cieľom lepšie vystihnúť ich funkcie.
21)
Keďže názvy inštitúcií sú upravené zmluvami, zmena ich názvu by bez akýchkoľvek pochybností zmenu zmlúv vyžadovala.
13) Ďalšie dva návrhy sa zameriavajú na posilnenie národných a regionálnych parlamentov, ktorým navrhuje priznať právo legislatívnej iniciatívy na úrovni EÚ (pre národné parlamenty, resp. regionálne parlamenty) a/alebo právo/a dávať stanovisko k subsidiarite podľa protokolu č. 2 (regionálne parlamenty).
22)
Oba návrhy sú založené na priznaní legislatívnej iniciatívy novým subjektom, teda idú nad rámec aktuálnej úpravy. Zmena zmlúv tak bude nevyhnutnou.
14) Napokon, posledným z radu návrhov je návrh na úpravu alebo rozšírenie právomocí Hospodárskeho a sociálneho výboru a/alebo Výboru regiónov.
23)
Tu je potrebné zdôrazniť, že oba výbory majú právomoci dané zmluvami. Preto akákoľvek zmena právomocí bude vyžadovať zmenu zmlúv.
Uvedený výpočet návrhov, spolu s doplnenými odôvodneniami jednoznačne preukazuje, že revízia zmlúv bude pre implementáciu časti záverov Konferencie o budúcnosti Európy nevyhnutná.
Otázkou však zostáva spôsob, akým bude možné už uvedené návrhy realizovať. Postupy, ktorými možno docieliť zmenu zmlúv, upravuje predovšetkým čl. 48 ZEÚ. Podľa prvého odseku daného článku, "
zmluvy sa môžu meniť a dopĺňať v súlade s riadnym revíznym postupom. Rovnako sa môžu meniť a dopĺňať v súlade so zjednodušenými revíznymi postupmi
."
24)
Z dikcie citovaného ustanovenia je zrejmé, že zmluvy rozlišujú jeden riadny revízny postup zmeny zmlúv a viacero zjednodušených revíznych postupov. Ktorý z týchto postupov bude potrebné v aktuálnej situácii uplatniť, je predmetom nášho ďalšieho skúmania.
3 Riadny revízny postup ako cesta k zmene zmlúv
S možnosťou zmeny počítajú aj samotné zmluvy, ktoré v čl. 48 ZEÚ upravujú hneď niekoľko spôsobov revízie. V prvom rade tu nachádza svoje miesto všeobecne uplatniteľný riadny revízny postup, ktorý dopĺňajú viaceré zjednodušené revízne postupy uplatniteľné v osobitných prípadoch.
25)
Ako uvádza De Witte, slovo "riadny" (v angličtine sa používa výstižnejšie
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.

Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.

Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).