Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Právna povaha hybridných správnych aktov
KOŠIČIAROVÁ , S.: Právna povaha hybridných správnych aktov. Právny obzor, 105, 2022, č. 1, s. 34 – 47.
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2022.1.03
Legal nature of hybrid administrative acts. The author analyzes the legal characteristics of a special category of acts enforced by public authorities, which legal theory calls „hybrid administrative acts“. The article deals with their classification, procedural rules of their issue and publication. The topics of their review by administrative courts and case law are in the center of attention.
Key words: hybrid legal acts, categorization, review by administrative courts
Úvod
V tak všetkých učebniciach správneho práva na Slovensku i v Českej republike sa ako špecifický druh úkonov vykonávateľov verejnej správy spomínajú hybridné (zmiešané) správne akty. Teória správneho práva ich považuje za špeciálnu kategóriu správnych aktov, ktoré sa vďaka svojim právnym vlastnostiam nachádzajú na "pomedzí" medzi normatívnymi správnymi aktmi a individuálnymi správnymi aktmi.
Politický dokument Rady Európy,
odporúčanie CM/Rec (2007) 7 Výboru ministrov o dobrej verejnej správe,
sa v čl. 11 ods. 3 zmieňuje o
neregulačných rozhodnutiach
. Rozumejú sa nimi "individuálne a
iné rozhodnutia
". Individuálne sú také, ktoré sú určené výhradne jednej alebo viacerým osobám.Inštitút hybridného správneho aktu pozná nemecký zákon o správnom konaní (§ 35 druhá veta). Rakúska právna úprava neobsahuje osobitný inštitút zmiešaného správneho aktu. Opatrenie všeobecnej povahy (Allgemeineinverfgung), ktoré smeruje proti neurčite vymedzeným adresátom a ktorého predmet regulácie je konkrétny, je považované za normatívny správny akt (Verordnung).
1)
Český zákonodarca nazval túto skupinu správnych úkonov v Správnom poriadku (pozri § 171 a nasl. zákona č. 500/2004 Zb.) spoločným názvom "opatrenie všeobecnej povahy", keďže cieľom bolo upraviť všeobecný (spoločný) procesnoprávny postup pri ich vydávaní, resp. procesné práva dotknutých subjektov s tým spojené.
Inštitút hybridného správneho aktu nie je neznámy ani slovenskému právnemu poriadku. Správne úkony predmetnej povahy sú upravené v
osobitných zákonoch
. Zákonodarca
špeciálnym spôsobom vymedzuje právomoc
vykonávateľa verejnej správy ich vydať (nariadiť). Procesnoprávne aspekty ich vydávania (nariaďovania) sú ustanovené výlučne v osobitných zákonoch, nie v
zákone č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov,
keďže nejde o individuálne správne akty.Možno by si ich ešte dlho nik veľmi nevšímal, keby sa v súvislosti s presadzovaním protipandemických opatrení proti ochoreniu COVID19 nedostala do pozornosti verejnosti problematika preskúmateľnosti zákonnosti opatrení nariaďovaných v prípade ohrozenia verejného zdravia Úradom verejného zdravotníctva Slovenskej republiky a Regionálnym úradom verejného zdravotníctva podľa § 48 ods. 4
zákona č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov
. Na ich ukladanie (podľa úpravy účinnej do 14. októbra 2020) sa podľa § 55 nevzťahovali všeobecné predpisy o správnom konaní. Zákon č. 355/2007 Z.z. taktiež neupravoval žiadny procesný postup pri ich ukladaní (vydávaní).V súvislosti so sťažnosťou podanou Ústavnému súdu Slovenskej republiky dňa 17. apríla 2020, v ktorej sťažovateľ namietal porušenie svojho práva na slobodu pobytu, sa otvorila otázka vecnej
príslušnosti správneho súdnictva
a
interpretácie § 3 Správneho súdneho poriadku
(zákona č. 162/2015 Z.z. v znení neskorších predpisov).V slovenskej právnej úprave pri absencii všeobecnej regulácie inštitútu hybridného správneho aktu je prípustné, aby zákonodarca prepožičal hybridnému správnemu aktu formu normatívneho alebo individuálneho správneho aktu. Taký legislatívny prístup sa z hmotnoprávneho hľadiska doposiaľ uplatňoval, uplatňuje a zdá sa, že k zmene v blízkej budúcnosti ani nedôjde. Aj odborná literatúra ho toleruje. Otvára sa však priestor pre odbornú diskusiu, či napríklad hybridný správny akt, ktorý by zákonodarca formálne upravil ako individuálny správny akt (rozhodnutie vydávané v správnom konaní) ním vzhľadom na jeho hmotnoprávne vlastnosti je aj z materiálneho hľadiska. To isté sa môže vyskytnúť, keď sa vydal formou všeobecne záväzného právneho predpisu.
Užitočnosť polemiky pre prax je spätá predovšetkým s odpoveďou na otázku, či vôbec a do akej miery zákonodarca konkrétnou úpravou zasiahol do systému ochrany zá kladných práv a slobôd.
Kedy zákonom ustanoviť právomoc orgánu verejnej správy vydávať záväzné pravidlá správania fyzických a právnických osôb formou podzákonného právneho predpisu (t.j. normatívneho správneho aktu) a kedy formou hybridného správneho aktu (pomenovaného či nepomenovaného)?
1. Spoločné a odlišné právne vlastnosti druhov správnych aktov orgánov verejnej správy
K
spoločným právnym vlastnostiam
správnych aktov patrí, že ide o právne úkony vykonávateľov verejnej správy (prevažne orgánov verejnej správy), verejnomocenskej povahy (regulatívne, záväzné pre ich adresátov, ktorí sú povinní ich rešpektovať, a z tohto dôvodu taktiež vynútiteľné), jednostranné (ich obsah určuje prejav vôle toho, kto má právomoc ich vydať či nariadiť), s právotvorným účinkom (spôsobilé ovplyvniť hmotnoprávne postavenie ich adresátov nevynímajúc ich základné práva a slobody), externej povahy (adresované osobám stojacim mimo verejnú správu).
2)
Ich
odlišné právne vlastnosti
vyžadujú, aby sa medzi nimi rozlišovalo. Za
základné kritérium
členenia správnych aktov na normatívne, hybridné a individuálne považuje teória správneho práva
mieru ich abstraktnosti a konkrétnosti.
Abstraktnosť
správneho aktu vyjadruje všeobecnosť veci, ktorá je predmetom tohto správneho úkonu.
Konkrétnosť
správneho aktu vyjadruje jedinečnosť tohto úkonu vo vzťahu k jeho predmetu i adresátovi. Na základe tohto kritéria sa v teórii správneho práva rozlišujú
dve skupiny
jednostranných právnych úkonov vykonávateľov verejnej správy -
abstraktné akty
(normatívne správne akty) a
konkrétne akty
(individuálne správne akty)."Modelovo platí, že abstraktné akty sú určené jednak k opakovanej konzumácii, netýkajú sa určitej veci, a jednak neurčitému okruhu adresátov, každému, kto sa nachádza v predvídanej právnej situácii, a že konkrétne akty riešia jednotlivú vec a sú určené menovite určeným adresátom. Jednoducho - abstraktné akty sú predpisy a konkrétne akty sú rozhodnutia."
3)
Výslovne to vyjadruje aj § 171 ods. 1 českého Správneho poriadku:
"Podle této části postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím."
Ide o
negatívne vymedzenie
inštitútu hybridného správneho aktu. Správny úkon verejnej správy, ktorý nie je formálne právnym predpisom alebo rozhodnutím vydaným vykonávateľom verejnej správy, by mohol byť podľa osobitného predpisu takýmto opatrením. Pokiaľ by zákon výslovne neustanovil, že správny úkon je opatrením všeobecnej úvahy je jeho právna povaha záležitosťou interpretácie zákona (v súlade s jeho materiálnym poňatím).Používateľ zákona musí v prvom kroku najprv vylúčiť
právny predpis
. Najvyšší správny súd Českej republiky v rozsudku rozšíreného senátu NSS sp. zn. 5 As 85/2015 36 zdôraznil, že hybridný správny akt "opatrenie všeobecnej povahy"
nie je právnym predpisom
preto, lebo jeho predmetom podobne ako v prípade "rozhodnutia" je riešenie konkrétnej veci, nie ustanovenie všeobecne záväzného pravidla správania vzťahujúceho sa na všetky prípady rovnakého druhu. Následne by mal určiť, či ide o
rozhodnutie
orgánu verejnej správy (individuálny správny akt). O rozhodnutie pôjde, ak vykonávateľ verejnej správy ako správny orgán v konaní rozhoduje o verejnom subjektívnom práve alebo verejnej subjektívnej povinnosti konkrétnej fyzickej či právnickej osoby. V ďalšom kroku používateľ zákona zisťuje, či ide o hybridný správny akt.Rovnako sa postupuje pri výklade zákonov na Slovensku. Ak zákon neustanovuje, že sa hybridný správny akt vydáva formou právneho predpisu alebo rozhodnutia, je potrebné hybridné správne akty v zákonoch identifikovať už aj preto, lebo tie takýto právno teoretický pojem nepoznajú.
Ako konkrétne príklady hybridných správnych aktov možno spomenúť:
- zákaz alebo obmedzenie využívania lesov verejnosťou podľa § 30 ods. 4
zákona č. 326/2005 Z.z. o lesoch v znení neskorších predpisov
,- nariadenie uzávierky, obchádzky alebo odklonu podľa § 7 ods. 1
zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v znení neskorších predpisov
,- nariadenie núdzového opatrenia podľa § 6 ods. 5
zákona č. 39/2007 Z.z. o veterinárnej starostlivosti v znení neskorších predpisov
,- všeobecné povolenie podľa § 17
zákona č. 324/2011 Z.z. o poštových službách a o zmene a doplnení niektorých zákonov
,- všeobecné povolenie na poskytovanie sietí alebo služieb podľa § 14
zákona č. 351/2011 Z.z. o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov.
Hybridné správne akty sa zásadne vydávajú (nariaďujú)
vo verejnom záujme
. V prípade abstraktnokonkrétnych správnych aktov je najčastejšie odôvodnený:
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 1/2022
