Súdne preskúmanie zásahov do základných ľudských práv a slobôd v dôsledku núdzových opatrení - príklady zo zahraničia a možnosti jednotlivcov v Slovenskej republike

Podľa Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva je významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci počas núdzových situácií súdne preskúmanie núdzových opatrení. Komisia štátom pripomenula, že právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky zakotvené v čl. 6 a čl. 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "Dohovor") sa naďalej uplatňujú počas núdzového stavu. To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia byť schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. Vnútroštátne súdy musia mať úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti, oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru. Autorka uvádza príklady interného súdneho prieskumu z rôznych krajín a porovnáva ich so situáciou v Slovenskej republike (ďalej aj "SR"). Upozorňuje na nedostatky slovenskej právnej úpravy a súdnej praxe, ako aj sťažnosti notifikované Európskym súdom pre ľudské práva (ďalej len ESĽP") Slovenskej republike, majúce pôvod v opatreniach Úradu verejného zdravotníctva SR.

Každá krajina má svoju vlastnú definíciu okolností, ktoré môžu viesť k vyhláseniu stavu núdze, ako aj postupov, ktoré treba pritom dodržiavať. Výnimky zo základných ľudských práv sú osobitne zásadným problémom, pretože skúsenosti ukazujú, že k najvážnejším porušeniam ľudských práv dochádza zvyčajne počas núdzových situácií. Európska komisia pre demokraciu (ďalej len "Benátska komisia") prostredníctvom práva preto zdôrazňuje, že stav núdze možno predĺžiť iba na základe "procesu nepretržitých úvah [...], ktorý si vyžaduje neustále preskúmanie potreby núdzových opatrení". Stav núdze musí byť výnimočný a dočasný. Nesmie trvať dlhšie ako trvanie núdze a nesmie sa stať trvalým. V priebehu stavu núdze môže dôjsť len k takým obmedzeniam ľudských práv, ktoré sú v demokratickej spoločnosti nevyhnutne potrebné, t.j. zodpovedajú naliehavej spoločenskej potrebe, pri ktorej verejný záujem prevažuje nad záujmom jednotlivca. V opačnom prípade zásah štátu do základných ľudských práv a slobôd nemožno považovať za primeraný. ¹⁾ Významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci je súdne preskúmanie núdzových opatrení. Benátska komisia štátom pripomenula, že právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky zakotvené v čl. 6 a 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "Dohovor") sa naďalej uplatňujú počas núdzových situácií. To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia byť schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. Vnútroštátne súdy musia mať podľa Benátskej komisie úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti, oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru.

Vo svojej Predbežnej správe o opatreniach prijatých v členských štátoch EÚ v dôsledku krízy Covid-19, ktorá je zverejnená aj v slovenskom preklade na stránke Ústavného súdu SR (ďalej len "Ústavný súd") ²⁾ , Benátska komisia uviedla, že "koncepcia núdzového pravidla je založená na predpoklade, že v určitých situáciách politickej, vojenskej a hospodárskej núdze musí systém obmedzení ústavnej vlády ustúpiť pred zvýšením výkonnej moci. Avšak aj v prípade núdzového stavu musí prevažovať základná zásada právneho štátu." ³⁾ Právny štát je založený na piatich základných princípoch, ktorými sú: zákonnosť, právna istota, predchádzanie zneužívaniu právomocí, rovnosť pred zákonom, nediskriminácia a prístup k spravodlivosti. ⁴⁾

Aby bol núdzový stav legitímny, musí brať do úvahy povahu, závažnosť a trvanie mimoriadnej situácie, a to by malo určovať druh, rozsah a trvanie núdzových opatrení, ku ktorým sa krajina môže zákonne uchýliť. Benátska komisia zdôraznila, že všetky núdzové opatrenia, odstúpenia od ľudských práv ⁵⁾ a obmedzenia ľudských práv podliehajú trom všeobecným podmienkam, a to nevyhnutnosti, proporcionalite a dočasnosti. Tieto podmienky sa pravidelne uplatňujú a interpretujú v judikatúre ESĽP, Súdneho dvora EÚ a rôznych ústavných (a iných) súdov členských štátov Európskej únie (ďalej aj "EÚ"). Uvedené tri podmienky (nevyhnutnosť, proporcionalita a dočasnosť) treba posudzovať v súvislosti s vývojom situácie, pričom sa môžu stať prísnejšími, ak sa situácia zhorší, alebo menej prísnymi, ak sa situácia zlepší. V niektorých prípadoch však výnimočné okolnosti, ktoré viedli k vyhláseniu núdzového stavu, nemusia byť počas tohto stavu úplne prekonané a môžu si vyžadovať dlhšie trvajúcu zmenu platného právneho rámca a rozdelenie právomocí v rámci štátu. V takom prípade platia dva hlavné princípy - princíp nadobudnutých práv a princíp vzájomnej kontroly a vyváženia medzi zložkami moci. Princíp vzájomnej kontroly a vyváženia medzi zložkami moci vyžaduje, aby boli rozdielne zložky moci v štáte vybavené rôznymi právomocami tak, aby žiadna z nich nemala monopol na štátnu moc, a aby sa mohli navzájom kontrolovať.

Významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci je podľa Benátskej komisie súdne preskúmanie núdzových opatrení. Právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky zakotvené v čl. 6 a 13 Dohovorusa naďalej uplatňujú počas núdzového stavu. To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia byť schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. ⁶⁾ Vo svojom stanovisku z roku 2006 k ochrane ľudských práv v núdzových situáciách Benátska komisia uviedla, že "vnútroštátne súdy musia mať úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti a oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru". Toto sa plne vzťahuje aj na núdzové opatrenia prijaté v súčasnej kríze Covid-19. Niektoré akty týkajúce sa stavu núdze, najčastejšie jeho vyhlásenie samo, môžu byť vylúčené z preskúmania súdnou cestou alebo môžu byť predmetom iba obmedzeného (formálneho) preskúmania. Súdnictvo môže navyše výkonnému orgánu v rozhodovacom procese poskytnúť väčšiu diskrečnú právomoc pri prijímaní opatrení potrebných na zvládnutie núdzového stavu. Nikdy však nesmie nechať výkonný orgán konať bez akýchkoľvek obmedzení a akejkoľvek kontroly. Interné preskúmanie (parlamentom a súdom) je doplnené externým preskúmaním, ktoré vykonávajú medzinárodné súdne (napr. ESĽP), kvázi súdne alebo iné orgány.

Pokiaľ ide o internú súdnu kontrolu obmedzení ľudských práv počas núdzových situácií v zahraničí už súdy prijali množstvo zaujímavých rozhodnutí. Vzhľadom na to, že v SR také súdne rozhodnutia absentujú, upozorníme na niektoré z nich.

Na úvod v tomto ohľade pripomíname, že francúzska Štátna rada (Le Conseil d'État) ako najvyššia súdna inštancia správneho súdnictva vo Francúzskej republike vydala 21. apríla 2021 bilančný materiál týkajúci sa ročného fungovania tohto súdu počas pandémie Covid-19. Z uvedeného materiálu vyplýva, že počas dvanástich mesiacov Štátna rada prerokovala 647 vecí na základe podaní jednotlivcov, asociácií či profesijných organizácií, ktoré spochybňovali vedenie pandémie zo strany vlády. Štátna rada urgentne intervenovala, niekedy počas 48 hodín, aby overila, či obmedzenia slobôd nariadené z dôvodu ohrozenia verejného zdravia boli opodstatnené. V 51 prípadoch Štátna rada nariadila zrušenie, prípadne zmenu opatrení nariadených vládou alebo inými orgánmi výkonu verejnej moci. Vo viac ako 200 prípadoch došlo k vyriešeniu veci počas pojednávania, štátu boli pripomenuté jeho povinnosti alebo boli sporné opatrenia zmenené príslušnými orgánmi ešte pred vyhlásením rozhodnutia vo veci samej. V týchto prípadoch mohlo dôjsť k formálnemu zamietnutiu žaloby, avšak k vyriešeniu veci prispelo už samo pojednávanie vo veci samej. ⁷⁾

V súvislosti so súčasnou situáciou v Slovenskej republike (ďalej aj "SR"), kedy výkonná moc prijíma opatrenia, v rámci ktorých odlišne zaobchádza pri uplatňovaní základných ľudských práv a slobôd so zaočkovanými a nezaočkovanými, je zaujímavé rozhodnutie Štátnej rady z 2. apríla 2021 týkajúce sa 83-ročného dôchodcu, ktorý žiadal zrušenie cestovateľských obmedzení tak, aby sa viac nevzťahovali na zaočkované osoby. Išlo o obmedzenie francúzskeho premiéra z 19. marca 2021, ktorý obmedzil cestovanie v 19 regiónoch, v ktorých bola situácia najkritickejšia. Dôchodca, ktorý už bol zaočkovaný, s bydliskom v jednom z týchto regiónov, namietal zásah do svojej slobody pohybu, pretože považoval obmedzenia v cestovaní, zákaz vychádzania a opatrenia lockdownu za takých okolností za nie viac nevyhnutné a primerané pre zaočkované osoby. Štátna rada prijala rozhodnutie zohľadňujúc skutočnosť, že šírenie vírusu sa výrazne zhoršilo naprieč celou krajinou, s čím súvisel nápor na nemocnice, čo viedlo k všeobecnými reštrikciám aplikovaným na celú krajinu. Uviedla, že aj keď očkovanie poskytuje efektívnu ochranu, očkovaní ľudia môžu byť stále nositeľmi vírusu a prispieť k jeho šíreniu, a to v rozsahu dosiaľ neznámom. Zrušenie cestovných obmedzení by preto mohlo zvýšiť riziko infekcie, najmä u zraniteľných osôb, ktoré nie sú z väčšej časti zaočkované. Z týchto dôvodov nevyhodnotila platné obmedzenia pre očkované osoby ako neprimerané.

V súvislosti s týmto prípadom upozorňujeme aj na stanovisko Výboru Svetovej zdravotníckej organizácie (ďalej len "WHO") pre reguláciu zdravotných predpisov v mimoriadnych situáciách z 15. januára 2021, ktorý konkrétne odporučil, aby krajiny nevyžadovali od prichádzajúcich cestujúcich dôkaz o zaočkovaní