Príslušné orgány verejnej moci v Slovenskej republike (ďalej aj „SR“) počas pandémie mnohým zakázali podnikať alebo ich podnikateľskú činnosť výrazne obmedzili, v dôsledku čoho podnikatelia utrpeli majetkovú škodu, prišli o zisk, či stratili klientelu. Zároveň meškajú s platbami svojim veriteľom (prenajímateľom a dodávateľom), ktorí sa tiež nachádzajú v zlej finančnej situácii a uplatňujú si svoje nároky. Zákonodarca podnikateľov pripravil o nezávislý súdny prieskum zásahov do ich práva na pokojné užívanie majetku, hoci títo mnohé z nich považujú za nezákonné, neodôvodnené, neprimerané či diskriminačné a tvrdia, že prijatím uvedených opatrení nedochádza k naplneniu deklarovaného cieľa verejného zdravia. V SR však v rozpore s naším záväzkami vyplývajúcimi z čl. 6 a čl. 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“) neexistuje nezávislý arbiter takýchto sporov, pretože jednotlivcom bolo odopreté ich právo na prístup k súdu. Štát podnikateľom sľúbil, že má pre nich pripravené cielené odškodnenie. Nakoniec deklaroval, že odškodňovací zákon neprijme a podnikateľom poskytol jednu z najmenších pomocí spomedzi krajín Európskej únie (ďalej len „EÚ“). Berúc do úvahy uvedené, je cieľom príspevku upozorniť na medzinárodné záväzky SR, identifikovať vzniknuté nedostatky právnej úpravy a aplikačnej praxe a navrhnúť relevantné riešenia.
Súdny prieskum núdzových opatrení
Vo svojej Predbežnej správe o opatreniach prijatých v členských štátoch EÚ v dôsledku krízy Covid-19, ktorá je zverejnená v slovenskom preklade na stránke Ústavného súdu SR (ďalej len „ústavný súd“)1 Benátska komisia uviedla, že „koncepcia núdzového pravidla je založená na predpoklade, že v určitých situáciách politickej, vojenskej a hospodárskej núdze musí systém obmedzení ústavnej vlády ustúpiť pred zvýšením výkonnej moci. Avšak aj v prípade núdzového stavu musí prevažovať základná zásada právneho štátu.“2
Právny štát je založený na piatich základných princípoch, ktorými sú: zákonnosť, právna istota, predchádzanie zneužívaniu právomocí, rovnosť pred zákonom a nediskriminácia a prístup k spravodlivosti.3
Významnou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci výkonnej moci je podľa Benátskej komisie súdne preskúmanie núdzových opatrení. Právo na spravodlivý proces a na účinné opravné prostriedky zakotvené v čl. 6 a čl. 13 Dohovoru sa naďalej uplatňujú počas mimoriadnych situácií. To znamená, že jednotlivci, ktorých sa týkajú núdzové opatrenia, musia byť schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou. Výkonnej moci môže byť poskytnutá rôzna miera voľnej úvahy, v závislosti od okolností, čo však nemôže viesť k faktickému popretiu individuálnych práv. Súdny systém musí poskytovať jednotlivcom účinné prostriedky v prípade, že štátne orgány zasiahnu do ich ľudských práv. Podľa Benátskej komisie musia mať vnútroštátne súdy úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti a oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru. Súdnictvo môže výkonnému orgánu v rozhodovacom procese poskytnúť väčšiu diskrečnú právomoc pri prijímaní núdzových opatrení. Nikdy však nesmie nechať výkonný orgán konať bez akýchkoľvek obmedzení a akejkoľvek kontroly.
V SR bol v rozpore s uvedenými medzinárodnými záväzkami zvolený taký právny základ protipandemických opatrení, aby ich preskúmateľnosť súdmi nebola možná. Situáciou sa už zaoberá Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“).
Podľa informácií, zverejnených na stránke ESĽP, ten oznámil 5. decembra 2020 vláde SR sťažnosti majiteľov viacerých fitness centier4. Sťažnosti sa týkajú namietanej nezákonnosti série opatrení prijatých Úradom verejného zdravotníctva SR (ďalej aj „ÚVZ SR“) v súvislosti s prevenciou šírenia vírusu Covid-19. V dôsledku opatrení boli fitness centrá zatvorené od marca do júna 2020. Pred ESĽP tvrdia, že v dôsledku uvedeného utrpeli majetkovú škodu a ušlý zisk a prišli o klientelu. Namietajú porušenie čl. 1 Protokolu č. 1 Dohovoru. Pripomíname, že pokles príjmu a hodnoty klientely a všeobecnejšie pokles podnikateľskej činnosti v dôsledku obmedzení zavedených orgánmi verejnej moci znamená v zmysle judikatúry ESĽP zásah do práva na pokojné užívanie majetku.5 ESĽP položil vláde dve otázky. V prvej sa pýta, či sťažovatelia vzhľadom na okolnosti prípadu, charakter namietaných opatrení a judikatúru ústavného súdu vyčerpali vnútroštátne prostriedky nápravy. V druhej otázke sa pýta, či došlo k zásahu do práv sťažovateľov na pokojné užívanie majetku a či bol tento zásah v súlade s požiadavkou zákonnosti a s procesnými zárukami obsiahnutými v tomto ustanovení. Pripomíname, že ESĽP vytvoril vo svojej judikatúre pri zásahoch do práva na pokojné užívanie majetku kontrolou používania majetku za podmienok ustanovených zákonom (druhý odsek čl. 1 Protokolu č. 1 Dohovoru) požiadavku, aby vnútroštátne právo poskytlo opatrenie právnej ochrany proti svojvoľným zásahom verejných orgánov, pričom koncepcia zákonnosti a vlády práva v demokratickej spoločnosti vyžaduje, aby opatrenia týkajúce sa základných ľudských práv boli, v určitých prípadoch, predmetom určitej formy sporového konania pred nezávislým orgánom príslušným na prieskum dôvodov opatrení a relevantných dôkazov. Akýkoľvek zásah do pokojného užívania majetku musí byť sprevádzaný procesnými zárukami pre účel poskytnutia dotknutému jednotlivcovi alebo právnickej osobe primeranej príležitosti predloženia jeho prípadu príslušným orgánom na účel účinného napadnutia opatrení zasahujúcich do práva zaručených článkom 1 Protokolu č. 1 Dohovoru. Pri určení, či tieto podmienky bol splnené, sa musí prijať komplexný pohľad na aplikovateľné súdne a správne procesy.6
Pokiaľ ide o prvú otázku zdôrazňujeme, že ústavný súd opakovane odmietol ústavné sťažnosti podané v súvislosti opatreniami ÚVZ SR s tým, že majú charakter hybridného správneho aktu a sú preskúmateľné správnym súdom v rámci konania o správnej žalobe podľa tretej časti prvej hlavy Správneho súdneho poriadku7. Podľa ústavného súdu „príslušný súd v konaní podľa Správneho súdneho poriadku bude opatrenie posudzovať aj podľa kritérií prípustnosti a primeranosti zásahu do základných práv, čo predpokladá vykonanie testu legality, legitimity a proporcionality“ Ústavný súd poukázal pritom aj na rozsudok Mestského súdu v Prahe sp. zn. 14 A 41/2020 z 24. apríla 2020. V tejto súvislosti uvádz