Predmetná štúdia pojednáva o možnostiach zavedenia povinného očkovania proti COVID-19. Aj keď táto povinnosť v slovenskom právnom poriadku nefiguruje, v budúcnosti ju nemožno vylúčiť. Okrem toho je diskusia zaujímavá aj z pohľadu komparatívneho ústavného práva, pretože viacero krajín povinnosť očkovania proti COVID-19 v čase vrcholiaceho boja proti pandémii zaviedlo. Z tohto dôvodu sme sa rozhodli poukázať na možnosti a limity zavedenia tejto povinnosti a to prizmou legality a proporcionality, ktoré musí každá povinnosť splniť v zmysle ústavy. Štúdia analyzuje aj možnú náboženskú výnimku z povinného očkovania.
The study discusses the possibilities of introducing mandatory vaccination against COVID-19. Even if this obligation does not appear in the Slovak legal order, it cannot be ruled out in the future. In addition, the discussion is also interesting from the point of view of comparative constitutional law, because several countries introduced the obligation to vaccinate against COVID-19 at the height of the fight against the pandemic. For this reason, we decided to point out the possibilities and limits of the introduction of this obligation through the prism of legality and proportionality, which every obligation in the Slovak constitutional ordermust fulfil. The study also analyses a possible religious exemption from mandatory vaccination.
ĽALÍK, T. – BUJŇÁK, V.: Povinné očkovanie proti COVID-19 a test proporcionality: výzvy a limity; Justičná revue, 75, 2023, č. 3, s. 301 – 331.
Kľúčové slová: povinné očkovanie, COVID-19, legalita, proporcionalita.
Key words: vaccine mandate, COVID-19, legality, proportionality.
Právne predpisy/legislation: Ústava SR č. 460/1992 Zb.; zákon č. 355/2007 Z. z.; vyhláška Ministerstva zdravotníctva č. 585/2008 Z. z.
ÚVOD
Vírus COVID-19 priniesol obrovskú zmenu, ktorá sa dotkla mnohých aspektov nášho života.
1)
Cez paradigmatické obmedzenia ľudských práv, karantény až po (povinné) testovania, lockdowny či izoláciu. Jedným z aspektov prinášajúcich nádej v istej fáze boja proti vírusu bolo očkovanie. Najprv bolo v diskurze prezentované ako dobrovoľné či prirodzené (veď kto by sa už nechcel chrániť proti zákernej chorobe), ale neskôr v prípade zlyhania dobrovoľnosti a rozširovania vírusu sa očkovanie začalo čoraz viac skloňovať ako povinnosť. V mnohých krajinách sa táto právna povinnosť v tej či inej forme nakoniec aj dostala do právneho poriadku.
Na Slovensku takáto právna povinnosť nikdy nebola stanovená. Avšak na prelome rokov 2021 a 2022, keď spoločnosť bola frustrovaná z ďalších a ďalších obmedzení, sa aj u nás uvažovalo o zavedení právnej povinnosti očkovania proti COVID-19. Ministerstvo zdravotníctva v januári 2022 vypracovalo právnu analýzu možnosti zavedenia takejto právnej povinnosti na základe uznesenia vlády č. 736 z 8. decembra 2021, na ktorú budeme v článku pravidelne odkazovať a s ňou pracovať.
V tomto článku sa zamýšľame nad ústavnosťou povinnosti podrobiť sa očkovaniu proti COVID-19. Ako to býva v ústavnoprávnej metodológii zvykom, každá právna povinnosť či obmedzenie ľudského práva musí splniť niekoľko formálnych a materiálnych podmienok, aby povinnosť či zásah do slobody mohli byť považované za súladné s ústavou. Nie je tomu inak ani v tomto prípade. Jednotlivé časti článku mapujú konkrétne podmienky, ktoré by potenciálne povinné očkovanie muselo splniť, aby mohlo byť legálne a legitímne zavedené do nášho právneho poriadku. Obmedzenie základného práva musí splniť podmienku legality a proporcionality - vhodnosti, nevyhnutnosti a testu proporcionality v užšom význame. Po teoretickom predstavení každého testu, naše úvahy smerujú k aplikácii testu na právnu povinnosť povinného očkovania proti koronavírusu.
Diskusia o povinnom očkovaní je zaujímavá nielen z komparatívnej perspektívy (viacero krajín takúto povinnosť v istej fáze boja proti pandémii zaviedlo), ale aj z hľadiska slovenskej doktríny či právnej praxe. Osobitne významným počinom z hľadiska praxe je nález Ústavného súdu SR (ďalej ako "ústavný súd") PL. ÚS 10/2013, ktorý pojednával práve o očkovacej povinnosti.
ZÁKONNOSŤ STANOVENIA POVINNOSTI SA OČKOVAŤ NA COVID-19
Predtým ako začneme aplikovať test proporcionality pre eventualitu povinného očkovania proti COVID-19, je nutné obrátiť pozornosť na právny základ stanovenia tejto povinnosti v zmysle čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy. Podľa tohto ustanovenia môže byť (očkovacia) povinnosť stanovená zákonom alebo na jeho základe. Okrem formálnych náležitostí (označenie, či legislatívny proces), zákon musí spĺňať aj kvalitatívne podmienky všeobecnosti, predvídateľnosti, precíznosti, prístupnosti (publicity) a ochrany pred svojvôľou.
2)
Požiadavkami pre delegovanú legislatívu ("povinnosť na základe zákona"), predstavuje rozsah, obsah a účel splnomocnenia, bez ktorého podzákonné stanovenie povinnosti byť nemôže.
3)
Zmocnenie musí jednoznačne vymedziť hranice pre podzákonnú právnu úpravu.
4)
Zjednodušene to znamená, že ten, kto stanovuje primárne práva a povinnosti, musí byť výlučne zákonodarca. Ako výstižne uviedol český ústavný súd: ak má byť podľa zákona X, orgán exekutívy (vrátane vlády) môže stanoviť, že má byť X1, X2, X3 až X(n), ale nemôže stanoviť Y.
5)
Výkonná moc nemôže upraviť vzťah vo väčšom rozsahu než stanovuje zákon, ani spôsobom ktorý by mu odporoval. Exekutíva sa musí pohybovať v medziach zákona.
6)
Uloženie povinnosti v podzákonnom predpise tak môže byť len
secundum et intra legem.
Ak obsah delegovanej legislatívy je mimo rámca zákona, takáto legislatíva je neplatná, pretože nemá dostatočný právny základ.
7)
Orgány exekutívy nemôžu vydávať právne predpisy, ak nemajú na to splnomocnenie. Ak napr. vláda vydá nariadenie nad rámec splnomocnenia podľa čl. 120 ods. 1 ústavy, takéto nariadenie vlády alebo jeho časť nie je v súlade s čl. 120 ods. 1 a zároveň ani s čl. 2 ods. 2 ústavy.
8)
Podobne prichádza k neústavnému obmedzeniu základných práv vtedy, keď orgán exekutívy stanovuje medze výkonu jednotlivých základných práv v podzákonnej úprave, hoci ústava vyžaduje zákonnú formu.
9)
Splnomocnenie zákonom musí spĺňať podmienky náležitej kvality, ktorá sa dosiahne vtedy, keď splnomocnenie jednoznačne vymedzuje hranice, v ktorých je podzákonná úprava prípustná. Zákonom nedostatočne vymedzené "mantinely" povereného orgánu nemožno prekrývať ani poukazovaním na uplatnenie správnej úvahy. Správna úprava nenahrádza a nemôže nahrádzať zákonnú úpravu medzí základných práv a slobôd. Úvahy, ktoré umožňujú príslušnému orgánu aplikáciu dispozitívnych právnych noriem, si nemožno pliesť s absolútnou voľnosťou. Úvaha aplikujúceho orgánu nie je "bezbrehá", ale musí sa realizovať v priestore vymedzenom dispozitívnou normou. Je pojmovo vylúčené, aby orgán verejnej moci prostredníctvom správnej úvahy rozhodoval o rozsahu svojich právomocí.
10)
Ústavný súd posudzoval otázku právneho základu pre povinné očkovanie v náleze PL. ÚS 10/2013, ktoré svoj základ malo v zákone č. 355/2007 Z. z. v znení neskorších predpisov (ďalej ako "ZoOVZ") v spojení s vyhláškou Ministerstva zdravotníctva č. 585/2008 Z. z. Ústavný súd k zákonnosti uviedol, že samotné spresnenie, resp. konkretizácia problematiky sú dané vyhláškou (napr. na aké prenosné ochorenia je povinnosťou sa očkovať, v akom veku či časovom intervale), ale základ povinnosti je v zákone. Tým je aj spresnenie v medziach splnomocňujúceho zákona.
11)
S týmto názorom ústavného súdu však možno polemizovať. Ustanovenie § 51 ods. 1 písm. d) ZoOVZ stanovuje: "
Fyzické osoby sú povinné podrobiť sa v súvislosti s predchádzaním prenosným ochoreniam (...) povinnému očkovaniu
." Zákon neobsahuje žiadnu ďalšiu úpravu.Ťažko na základe uvedených informácií možno dospieť k záveru, že zákonodarca dostatočným spôsobom určil medze základných práv a konkrétne ochranu súkromného života, ako aj právo jednotlivca na vlastné sebaurčenie v konflikte s ochranou verejného zdravia. Zákonná úprava totiž žiadnym spôsobom neobmedzuje exekutívu v tom, aké druhy očkovania zaradí medzi povinné a ktoré nie. Kritérium "prenosného ochorenia" je nedostatočne určité, príliš široké a všeobecné na to, aby (i) akýmkoľvek spôsobom obmedzovalo exekutívu na jednej strane a (ii) bolo pre adresáta právnej normy predvídateľné. Výsledkom je potom stav, že povinnosť nie je stanovená na základe zákona, ale na základe vyhlášky orgánu exekutívy.
12)
Exekutíva má v tomto smere neobmedzenú diskréciu, čo nie je ústavne dovolené. Samotná zákonná úprava je sama osebe nevykonateľná bez vykonávacej vyhlášky a zásah do ľudských práv je fakticky stanovený vyhláškou a nie zákonom.
13)
Tak či onak, ústavný súd v náleze PL. ÚS 10/2013 konštatoval, že kritérium zákonnosti bolo splnené. Je možné sa domnievať, že podobne by predmetné kritérium posúdil aj pri povinnom očkovaní proti COVID-19. Ako však uvidíme ďalej, automaticky by táto analýza neviedla k tomu, že zavedenie povinného očkovania proti COVID-19 by bolo spôsobilé v súčasnom očkovacom režime - novelizáciou vyhlášky Ministerstva zdravotníctva č. 585/2008 Z. z. Ešte pred analýzou hypotetického povinného očkovania v teste proporcionality sa pozrieme, ako sa povinnosťou očkovať proti COVID-19 z titulu kritéria zákonnosti a delegovanej legislatívy zaoberali niektoré súdy vo svete. Konkrétne USA a Slovinsko, pretože v oboch krajinách sa povinnosť očkovania proti COVID-19 zaviedla vo forme podzákonných predpisov.
Povinnosť očkovať sa proti COVID-19 v USA vydal Secretary of Labour v novembri 2021 vo forme príkazu (tzv.
vaccine mandate)
. Právnym základom pre príkaz bola právomoc federálnej agentúry pre bezpečnosť a ochranu zdravia pri práci (Occupational Safety and Health Administration
- OSHA) vydávať predpisy pre miesta výkonu práce z hľadiska bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci. Podľa tohto príkazu mali zamestnávatelia s viac ako 100 zamestnancami povinnosť vyžadovať očkovanie alebo raz týždenne negatívny test na vlastné náklady od svojich zamestnancov, ktorí sa nezaočkujú. Vyžadovanie testu však bolo na dobrovoľnej báze zamestnávateľov. Tento príkaz sa týkal takmer 84 miliónov amerických obyvateľov. Príkaz nerozlišoval typ alebo formu práce či odvetvia, pričom rátal len s minimálnymi výnimkami.Najvyšší súd USA účinnosť príkazu dočasne pozastavil pomerom 6:3 v rozhodnutí
National Federation of Independent Business v. Department of Labor, Occupational Safety and Health Administration
v januári 2022.
14)
V odôvodnení dočasného pozastavenia väčšina uviedla, že OSHA nemala dostatočný právny základ ani legitimitu pre vydanie takéhoto podzákonného predpisu, ktorý zaťažuje veľké množstvo osôb a ukladá im rozsiahle povinnosti. Takúto invazívnu politiku zasahujúcu do životov množstva ľudí musí prijať sám parlament vo forme zákona.
15)
Tým bol podľa Najvyššieho súdu narušený princíp deľby moci, ktorý musí platiť aj pri pandémii vírusu COVID-19.Okrem toho Najvyšší súd zdôraznil, že riziko nákazy COVID-19 je univerzálne a miesto práce nie je osobitné miesto, kde sa možno vírusom nakaziť. Naopak, ide o denno-denné riziko nákazy podobné znečisťovaniu životného prostredia, zločinnosti, či rozširovaniu iných druhov nákazlivých chorôb. Najvyšší súd, naopak, uviedol, že OSHA má mandát na stanovenie povinností, ale len pre tie pracovné miesta, ktoré majú k vírusu špecifický vzťah vo forme osobitného nebezpečenstva (napr. vedci pracujúci s vírusom COVID-19, preplnené miesta práce atď.). Avšak všeobecná očkovacia povinnosť, ako bola stanovená v príkaze, nezohľadňovala rozdiely medzi všeobecným rizikom nákazy a konkrétnym rizikom nákazy na pracovisku, čím mal príkaz všeobecný charakter a nestanovoval štandardy v oblasti ochrany bezpečnosti a zdravia pri práci.
16)
Podobným spôsobom ako americký najvyšší súd, argumentoval vo svojom rozhodnutí U-I-210/21 z 29. novembra 2021 aj Ústavný súd Slovinska. V ňom pos