Štúdia analyzuje kritérium legality a osobitne delegovanej legislatívy v normatívnej, aplikačnej i v komparatívnej rovine. Následne sa tieto poznatky konfrontujú s konkrétnou situáciou vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva a ich právneho základu, ktorý predstavuje zákon č. 355/2007 Z. z. Obsahom štúdie je aj časť venovaná súdnej kontrole týchto vyhlášok v konaní o ústavných sťažnostiach ako aj najnovších nálezov ústavného súdu.
The study analyses the criterion of legality and especially delegated legislation from normative, applied and comparative perspectives. This part is later confronted with particular situation of ordinances issued by the Public Health Authority and their legal origin in the statute No. 355/2007 Coll. The study also outlines judicial review of these ordinances in constitutional complaint procedure and also mentions recent judgments of the Constitutional Court.
Kľúčové slová:
legalita, delegovaná legislatíva, úrad verejného zdravotníctva, efektívna ochrana.
Key words: legality, delegated legislation, public health authority, effective safeguards.
Právne predpisy/legislation:
Ústava SR zákon č. 460/1992 Zb.; zákon č. 355/2007 Z.z. o ochrane, podpore a rozvoji verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých zákonov.
ĽALÍK, T.: Kritérium legality (zákonnosti) vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva; Justičná revue, 74, 2022, č. 1, s. 1 – 19.
ÚVOD1)
Obmedzovanie ľudských práv má okrem legitimity, ktorá je predmetom úvah v rámci testu proporcionality, aj rovinu legality. Kým legitimita (primeranosť
sensu largo
) predstavuje materiálne uvažovanie o účele obmedzenia, existujúcich alternatívach a vážení kolidujúcich hodnôt či verejných záujmov, otázka legality je na prvý pohľad podstatne užšia, pretože sa orientuje na formálnu stránku obmedzenia. Ako však ukážeme na konkrétnom príklade vyhlášok Úradu verejného zdravotníctva (ďalej ako "ÚVZ"), takéto vnímanie je nepresné, keďže legalita obmedzovania práv a slobôd predstavuje dôležitý a pomerne rozsiahly prvok pri skúmaní, či obmedzenie ľudských práv a slobôd bolo alebo nebolo v súlade s Ústavou SR (ďalej aj "ústava"), poprípade s medzinárodnou zmluvou garantujúcou práva a slobody.Nejde pri tom len o teoretické úvahy. Formálne a teda legálne obmedzenie ľudských práv má svoje normatívne vyjadrenie hneď na niekoľkých miestach v ústave. Či užje to generálna norma čl. 13 ústavy, jednotlivé práva a slobody, ktoré pre svoje obmedzenie vyžadujú formu zákona, ale aj obzvlášť dôležitá delegovaná legislatíva, z ktorej práve čl. 123 ústavy sa týka predmetu skúmania. Normatívne vyjadrenia legality sú celkom prirodzene predmetom výkladu aaplikácie orgánov verejnej moci. Tie nielen priamo alebo nepriamo obmedzujú práva a slobody v rámci svojej činnosti zákonom alebo na jeho základe, ale aj kontrolujú, či to-ktoré obmedzenie práva alebo slobody splnilo formálne podmienky pre obmedzenie. Bez toho, aby boli splnené formálne požiadavky pre zásah do ľudského práva, nemôžeme skúmať jednotlivé prvky testu proporcionality (matériu). Teda forma časovo aj vecne predchádza materiálnemu uvažovaniu.
Z hľadiska zamerania štúdie v prvej časti najprv predstavíme všeobecné kritériá pre delegovanú legislatívu ako súčasť posudzovania kritéria legality. Budeme pri tom vychádzať nielen z normatívneho znenia ústavy, ale aj z judikatúry ústavného súdu a komparatívneho ústavného práva. V druhej časti tieto poznatky skonfrontujeme s právnym základom pre vydávanie vyhlášok ÚVZ, ktorý je v zákone č. 355/2007 Z.z. v znení neskorších predpisov (ďalej ako "ZoOVZ"). Zároveň aj navrhneme, ako by mala príslušná právna úprava v ZoOVZ príkladmo vyzerať, aby kritérium legality zostalo splnené. Táto časť je doplnená aj o procesný rámec súdnej kontroly legality a možností, ktoré slovenský ústavný súd mal v tomto smere k dispozícii, ale nevyužil. Na záver poznatky zosumarizujeme.
POSUDZOVANIE LEGALITY A DELEGOVANEJ LEGISLATÍVY
Aby sme mohli pristúpiť ku skúmaniu legality vyhlášok ÚVZ, je potrebné uviesť východiskové poznatky, ktoré sa vzťahujú na kritérium legality (zákonnosti). Pojem legality je v prvom rade potrebné chápať
sensu largo
- nielen ako otázku zásahu do práva či slobôd zákonom, ale aj otázku kvality zákona či pravidiel pre delegovanú legislatívu (na základe zákona).Delegovaná legislatíva nie je na prvý pohľad ľahko uchopiteľná. Spôsobuje to skutočnosť, že sa nachádza medzi dvoma koncepciami rozhodovania o právnych aktoch, ktoré tvoria spoločný menovateľ rozhodovacích procesov. Jednou koncepciou je zákonodarná činnosť determinovaná predovšetkým všeobecnosťou prijímaných právnych aktov. Na druhom póle rozhodovania stojí vydávanie individuálnych právnych aktov v konkrétnych prípadoch orgánmi exekutívy a súdmi. Delegovaná legislatíva stojí kdesi medzi týmito koncepciami rozhodovania o právnych aktoch, a aj keď je všeobecná a odsúhlasená parlamentom, je od tohto súhlasu čiastočne oslobodená. Oslobodená je v tom význame, že aj keď sa musí nachádzať v mantineloch určených zákonodarcom (o čom bude pojednávať aj štúdia), zostáva jej určitá miera slobody regulácie sociálnej reality, pretože delegujúci normotvorca stanovuje len hranice regulácie, ale nie konkrétny obsah. Na druhej strane má exekutíva pri delegovanej normotvorbe oveľa väčšiu mieru diskrécie ako sudca či úradník, ktorí rozhodujú individuálny prípad.
2)
Vo vzťahu k delegovanej legislatíve je podstatné v prvom rade uviesť, kedy je delegácia zakázaná. Samotná ústava v celej rade ústavných práv nedovoľuje, aby konkrétnu právnu situáciu upravil akt exekutívy, a to ani na základe delegovanej legislatívy (napr. čl. 15 ods. 4, čl. 17 ods. 2, čl. 20 ods. 5, čl. 23 ods. 5, čl. 25 ods. 1 a ods. 2, čl. 26 ods. 5, čl. 28 ods. 2, čl. 51 ods. 1 ústavyatď.). Delegovaná legislatíva je v týchto prípadoch zakázaná.
3)
Bez ohľadu na znenie čl. 13 ods. 1 ústavy, v týchto situáciách nemôže medze práv a slobôd stanovovať akt exekutívy, ale môže tak robiť len zákon.
4)
Len zákonodarca môže výlučne konať v týchto oblastiach. Bolo by porušením deľby moci, ak by si exekutíva nárokovala úpravu tej sféry, ktorú ústavodarca zveril zákonodarcovi.
5)
Zmocnenie parlamentu pre exekutívu nie je možné rovnako ani v situácii, kedy by zákonodarca zmocnil vládu či iný orgán výkonnej moci k vydaniu právneho predpisu, ktorý by stál mimo predmetu vykonávaného zákona (mimo jeho obsahu a účelu). Delegovaná legislatíva nemôže byť autonómna, ale naopak, musí slúžiť účelu realizácie cieľov zákona.
6)
A nakoniec, exekutíva nemôže vykonávať pôsobnosť ani v tých oblastiach, ktoré už boli prenesené na medzinárodnú organizáciu alebo inštitúciu.
7)
Pri posudzovaní zásahov do práv a slobôd delegovanou legislatívou sa požiadavka legality transformuje do zistenia, či pre podzákonnú právnu normu existovalo zákonné zmocnenie na jej vydanie. Podľa ústavného súdu, povinnosti totiž môžu byť ukladané v podz