Proces tvorby interných normatívnych inštrukcií vo verejnej správe

Súčasťou správneho procesu v širšom ponímaní je aj proces tvorby interných normatívnych inštrukcií, tzv. riadiaci normatívny správny proces. Práve týmto procesom sa zaoberá autor v tomto článku. Konkrétne podstatou a charakteristikou internej normatívnej inštrukcie, jej odlíšením od iných správnych aktov, ako aj následne postupom orgánov verejnej správy pri tvorbe a publikácii interných normatívnych inštrukcií. Cieľom autora je jednak poukázať na praktické nedostatky pri realizácii tohto procesu, ale aj navrhnúť určité legislatívne, resp. praktické zmeny na jeho skvalitnenie.

Vo verejnej správe prebieha viacero druhov správnych procesov. Okrem notoricky známeho aplikačného procesu - správneho konania, je to aj normotvorný proces, ako aj proces vnútorného riadenia verejnej správy, resp. riadiaci proces vo verejnej správe.

Jedným z typických znakov riadiaceho procesu vo verejnej správe je to, že sa týka vzťahu medzi organizačne nadriadeným orgánom verejnej správy na jednej strane a organizačne podriadenými orgánmi verejnej správy na strane druhej. Okrem toho, riadiaci proces vo verejnej správe zahŕňa aj vzťah medzi nadriadeným pracovníkom (pracovníkmi) orgánu verejnej správy a jeho podriadeným pracovníkom, resp. pracovníkmi. Ak tento vzťah v rámci verejnej správy nie je budovaný na princípe organizačnej nadriadenosti a podriadenosti, svoje uplatnenie nachádzajú obvykle ďalšie dva druhy správneho procesu, a to normotvorný správny proces (vo forme normatívnych právnych aktov alebo normatívnych zmlúv) alebo aplikačný správny proces (vo forme individuálnych správnych aktov). V týchto prípadoch ide o uplatnenie princípu funkčnej (materiálnej) nadriadenosti a podriadenosti.¹⁾

Riadiaci proces vo verejnej správe pozostáva po obsahovej stránke z výkonu určitých činností, ktoré sú podstatou samotného riadenia. Ide predovšetkým o plánovanie, organizovanie, samotné vedenie ľudí a kontrolu. Na tieto činnosti následne nadväzuje ich vykonávanie. Riadiaca činnosť môže byť pritom realizovaná dvoma spôsobmi, a to spôsobom naprogramovania určitej aktivity, ktorá sa pri splnení daných podmienok bude opakovať, alebo spôsobom stanovenia jednorazovej aktivity pre konkrétne subjekty. V prvom prípade hovoríme o normatívnom spôsobe regulovania určitých vzťahov, v druhom o individuálnom, aplikačnom spôsobe regulácie. Riadiaci proces vo verejnej správe môže mať jednak normatívny charakter, tzv. riadiaci normatívny proces, alebo aplikačný charakter, tzv. riadiaci aplikačný proces.

Toto rozlišovanie riadiaceho procesu je smerodajné z hľadiska výslednej formy rozhodnutia v rámci riadiaceho správneho procesu. V prípade riadiaceho normatívneho procesu je výsledkom riadiacej činnosti normatívny akt riadenia, v teórii označovaný ako interná normatívna inštrukcia. Výsledkom riadiacej činnosti v prípade aplikačného riadiaceho procesu je individuálny, aplikačný akt riadenia, tzv. individuálny interný (služobný) pokyn. Samozrejme, vydaním takýchto aktov riadenia nie je riadiaci proces vo verejnej správe definitívne ukončený. Je obvykle podnetom na jeho vykonanie alebo na prijatie iných aktov riadenia.

Internú normatívnu inštrukciu je možné charakterizovať jednak vymedzením jej charakteristických znakov, ako aj jej odlíšením od iných obdobných inštitútov, a to najmä od normatívneho právneho aktu, ako aj od individuálneho interného pokynu či individuálneho právneho aktu.

Základnou charakteristickou črtou internej normatívnej inštrukcie je jej normatívna povaha a význam. Vyvodzuje sa to predovšetkým z jej abstraktnej povahy. To znamená, obsahuje všeobecné pravidlá správania aplikujúce sa na prípady rovnakého druhu, no neurčitého počtu. Aplikujú sa teda na určitý okruh neurčitého počtu subjektov v neurčitom počte prípadov alebo aj na určité subjekty, ale v neobmedzenom počte prípadov rovnakého druhu. Abstraktnosť je vyjadrená buď v subjekte, alebo predmete, pričom nie je nevyhnutné, aby bola vyjadrená v oboch súčasne.²⁾ Okrem toho, jednorazovou aplikáciou internej normatívnej inštrukcie nedochádza k "skonzumovaniu" jej aplikačnej spôsobilosti; je totiž určená na opakované použitie.³⁾ Týmto znakom sa interná normatívna inštrukcia líši od individuálnych aktov či už individuálneho interného pokynu, alebo aj individuálneho právneho aktu.

Druhým významným znakom internej normatívnej inštrukcie je jej účinok len voči organizačne podriadeným subjektom, t.j. voči organizačne podriadeným orgánom či iným osobám alebo voči organizačne podriadeným pracovníkom. V interných normatívnych aktoch sú vyjadrené normy upravujúce pracovnú činnosť úradných osôb, prípadne ostatných pracovníkov začlenených v organizačnej štruktúre správnych