Proces tvorby interných normatívnych inštrukcií vo verejnej správe

Súčasťou správneho procesu v širšom ponímaní je aj proces tvorby interných normatívnych inštrukcií, tzv. riadiaci normatívny správny proces. Práve týmto procesom sa zaoberá autor v tomto článku. Konkrétne podstatou a charakteristikou internej normatívnej inštrukcie, jej odlíšením od iných správnych aktov, ako aj následne postupom orgánov verejnej správy pri tvorbe a publikácii interných normatívnych inštrukcií. Cieľom autora je jednak poukázať na praktické nedostatky pri realizácii tohto procesu, ale aj navrhnúť určité legislatívne, resp. praktické zmeny na jeho skvalitnenie.

Vo verejnej správe prebieha viacero druhov správnych procesov. Okrem notoricky známeho aplikačného procesu - správneho konania, je to aj normotvorný proces, ako aj proces vnútorného riadenia verejnej správy, resp. riadiaci proces vo verejnej správe.

Jedným z typických znakov riadiaceho procesu vo verejnej správe je to, že sa týka vzťahu medzi organizačne nadriadeným orgánom verejnej správy na jednej strane a organizačne podriadenými orgánmi verejnej správy na strane druhej. Okrem toho, riadiaci proces vo verejnej správe zahŕňa aj vzťah medzi nadriadeným pracovníkom (pracovníkmi) orgánu verejnej správy a jeho podriadeným pracovníkom, resp. pracovníkmi. Ak tento vzťah v rámci verejnej správy nie je budovaný na princípe organizačnej nadriadenosti a podriadenosti, svoje uplatnenie nachádzajú obvykle ďalšie dva druhy správneho procesu, a to normotvorný správny proces (vo forme normatívnych právnych aktov alebo normatívnych zmlúv) alebo aplikačný správny proces (vo forme individuálnych správnych aktov). V týchto prípadoch ide o uplatnenie princípu funkčnej (materiálnej) nadriadenosti a podriadenosti.¹⁾

Riadiaci proces vo verejnej správe pozostáva po obsahovej stránke z výkonu určitých činností, ktoré sú podstatou samotného riadenia. Ide predovšetkým o plánovanie, organizovanie, samotné vedenie ľudí a kontrolu. Na tieto činnosti následne nadväzuje ich vykonávanie. Riadiaca činnosť môže byť pritom realizovaná dvoma spôsobmi, a to spôsobom naprogramovania určitej aktivity, ktorá sa pri splnení daných podmienok bude opakovať, alebo spôsobom stanovenia jednorazovej aktivity pre konkrétne subjekty. V prvom prípade hovoríme o normatívnom spôsobe regulovania určitých vzťahov, v druhom o individuálnom, aplikačnom spôsobe regulácie. Riadiaci proces vo verejnej správe môže mať jednak normatívny charakter, tzv. riadiaci normatívny proces, alebo aplikačný charakter, tzv. riadiaci aplikačný proces.

Toto rozlišovanie riadiaceho procesu je smerodajné z hľadiska výslednej formy rozhodnutia v rámci riadiaceho správneho procesu. V prípade riadiaceho normatívneho procesu je výsledkom riadiacej činnosti normatívny akt riadenia, v teórii označovaný ako interná normatívna inštrukcia. Výsledkom riadiacej činnosti v prípade aplikačného riadiaceho procesu je individuálny, aplikačný akt riadenia, tzv. individuálny interný (služobný) pokyn. Samozrejme, vydaním takýchto aktov riadenia nie je riadiaci proces vo verejnej správe definitívne ukončený. Je obvykle podnetom na jeho vykonanie alebo na prijatie iných aktov riadenia.

Internú normatívnu inštrukciu je možné charakterizovať jednak vymedzením jej charakteristických znakov, ako aj jej odlíšením od iných obdobných inštitútov, a to najmä od normatívneho právneho aktu, ako aj od individuálneho interného pokynu či individuálneho právneho aktu.

Základnou charakteristickou črtou internej normatívnej inštrukcie je jej normatívna povaha a význam. Vyvodzuje sa to predovšetkým z jej abstraktnej povahy. To znamená, obsahuje všeobecné pravidlá správania aplikujúce sa na prípady rovnakého druhu, no neurčitého počtu. Aplikujú sa teda na určitý okruh neurčitého počtu subjektov v neurčitom počte prípadov alebo aj na určité subjekty, ale v neobmedzenom počte prípadov rovnakého druhu. Abstraktnosť je vyjadrená buď v subjekte, alebo predmete, pričom nie je nevyhnutné, aby bola vyjadrená v oboch súčasne.²⁾ Okrem toho, jednorazovou aplikáciou internej normatívnej inštrukcie nedochádza k "skonzumovaniu" jej aplikačnej spôsobilosti; je totiž určená na opakované použitie.³⁾ Týmto znakom sa interná normatívna inštrukcia líši od individuálnych aktov či už individuálneho interného pokynu, alebo aj individuálneho právneho aktu.

Druhým významným znakom internej normatívnej inštrukcie je jej účinok len voči organizačne podriadeným subjektom, t.j. voči organizačne podriadeným orgánom či iným osobám alebo voči organizačne podriadeným pracovníkom. V interných normatívnych aktoch sú vyjadrené normy upravujúce pracovnú činnosť úradných osôb, prípadne ostatných pracovníkov začlenených v organizačnej štruktúre správnych orgánov. To má za následok, že dodržiavanie interných normatívnych aktov nemožno vynucovať prostriedkami správneho donucovania, ale iba v rámci disciplinárnej zodpovednosti.⁴⁾ Z tejto vlastnosti vyplýva aj riadiaci charakter takýchto aktov. Zároveň tento znak je markantným pre odlíšenie internej normatívnej inštrukcie od normatívneho právneho aktu, ktorého účinky zaväzujú aj nepodriadené subjekty. No v určitých prípadoch je problematické jednoznačne rozlíšiť, či určité vzťahy majú byť regulované formou interného predpisu, alebo formou všeobecne záväzného právneho predpisu. To niekedy vedie aj k voľbe nevhodnej formy. Okrem toho, nie je ničím výnimočným, že normy obsiahnuté v normatívnych právnych aktoch majú aj interný charakter

Ďalším charakteristickým znakom internej normatívnej inštrukcie je, že na jej vydanie nie je potrebné osobitné zákonné zmocnenie. Právo subjektov verejnej správy vydávať interné normatívne inštrukcie je dané riadiacou pôsobnosťou subjektu (orgánu) verejnej správy, ktorý danú inštrukciu vydáva. To znamená, zverenie riadiacej úlohy pre subjekt verejnej správy v sebe zahrňuje aj právo tohto subjektu vydávať interné normatívne inštrukcie. Implicitné zákonné vyjadrenie oprávnenia orgánov verejnej správy vydávať interné normatívne akty (explicitné vyjadrenie sa vyskytuje podstatne zriedkavejšie) je i dôsledkom právneho významu týchto predpisov pre subjekty stojace mimo sústavu verejnej správy, teda pre subjekty nevystupujúce vo vzťahoch hierarchickej nadriadenosti a podriadenosti, ktoré sú pre verejnú správu typické. Právny význam interných normatívnych aktov pre subjekty, voči ktorým sa verejná správa vykonáva, má byť minimálny alebo žiadny. Vyplýva to zo základnej funkcie, ktorú interné normatívne akty plnia.⁵⁾ Tento znak je aplikovateľný aj na druhú formu riadiaceho správneho procesu - individuálne interné pokyny. No je odlišným pre individuálne správne akty a odvodené normatívne správne akty (okrem nariadenia vlády a všeobecne záväzného nariadenia obce a vyššieho územného celku v prípade výkonu samosprávnej pôsobnosti), pre ktoré sa vyžaduje osobitné zákonné zmocnenie.

No aj pre interné normatívne inštrukcie platí zásada legality. Každopádne aj interné normatívne inštrukcie musia byť v súlade so všeobecne záväznými právnymi predpismi, ale aj internými normatívnymi inštrukciami hierarchicky nadriadenými, t.j. spravidla vydanými organizačne nadriadenými subjektmi verejnej správy. Hierarchia vnútorných predpisov sa viaže na hierarchiu autorít, ktoré ich vydávajú.⁶⁾ Prostredníctvom interných normatívnych inštrukcií dochádza k špecifikácii a konkretizácii oprávnení a povinností vyplývajúcich zo všeobecne záväzných právnych predpisov, ako aj z interných normatívnych inštrukcií vyššieho stupňa. Zároveň nie je vylúčené, aby podnetom pre vydanie internej normatívnej inštrukcie nebol aj individuálny akt či individuálny správny akt, či individuálny interný pokyn (napr. pokyn ministerstva pre obvodný úrad ukladajúci povinnosť vydať určitú smernicu a pod.).

No okrem už zmienených diferenciačných znakov, interné normatívne inštrukcie sa líšia od normatívnych správnych aktov aj spôsobom publikácie. Konkrétne, pre normatívne správne akty je zákonom predpísaný spôsob zverejnenia, pričom v súvislosti s internými normatívnymi inštrukciami je, až na určité výnimky, spôsob zverejnenia určovaný konkrétnym subjektom verejnej správy tiež vo forme internej normatívnej inštrukcie.⁷⁾ Okrem toho interné normatívne inštrukcie nie sú na rozdiel od normatívnych správnych aktov súčasťou prameňov práva,⁸⁾ ako aj vo vzťahu k nim sa nevzťahuje prezumpcia správnosti.

Ako bolo uvedené vyššie, oprávnenie subjektov verejnej správy vydávať interné normatívne inštrukcie (interná normatívna právomoc) je odvodené od riadiacej pôsobnosti subjektov verejnej správy, t.j. zverenia subjektom verejnej správy riadiť organizačne podriadené orgány alebo subjekty, ako aj riadiť podriadených pracovníkov.

Riadiacu pôsobnosť ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, iných orgánov štátnej správy vrátane miestnych orgánov štátnej správy vo vzťahu k podriadeným orgánom a rozpočtovým a príspevkovým organizáciám, tzv. vonkajšie riadiacu pôsobnosť, zakotvujú osobitné zákony upravujúce výkon štátnej správy na jednotlivých úsekoch. Napr. v zmysle ust. § 2 ods. 1 písm. b) zákona č.525/2003 Z.z. o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o štátnej správe starostlivosti o životné prostredie") Ministerstvo životného prostredia SR riadi a kontroluje výkon štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, ktorú vykonávajú krajské úrady životného prostredia a Slovenská inšpekcia životného prostredia. Vnútorná riadiaca pôsobnosť, t.j. pôsobnosť riadiť jednotlivé orgány štátnej správy, jeho pracovníkov, je upravená v právnych predpisoch regulujúcich postavenie a pôsobnosť takýchto orgánov, pričom je ďalej konkretizovaná v služobných právnych predpisoch.⁹⁾

Právomoc vydávať interné normatívne inštrukcie orgánmi štátnej správy taktiež nemusí byť explicitne upravená v právnych predpisov; je odvoditeľná z riadiacej pôsobnosti. No v niektorých osobitných zákonoch je výslovne upravená aj táto právomoc.¹⁰⁾ Z ust. § 6 zákona č.515