Právna zodpovednosť ústavných činiteľov v prípade konfliktu osobného záujmu s verejným záujmom (1. časť)

Zodpovednosť za protiprávny výkon funkcie a zodpovednosť za zneužitie funkcie vo svoj prospech na účely získania majetkových alebo iných výhod sú typické formy protiprávneho správania, za ktoré by ústavný činiteľ mohol, aj mal znášať právnu zodpovednosť. V deformovanom prostredí vzťahov súvisiacich s verejnou mocou, ktoré sa vytvorilo a pretrváva na Slovensku, sa zodpovednosť politikov obmedzuje na politickú zodpovednosť. Výnimku obmedzeného rozsahu do ústavného práva vniesol ústavný zákon o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov. Za porušenie tejto úpravy môže ústavný činiteľ dostať pokutu, alebo môže prísť o mandát v Národnej rade SR či o verejnú funkciu.

Podľa čl. 3 ods. 1 ústavného zákona č. 357/2004 Z.z. verejným funkcionárom je na účely tohto ústavného zákona každý, kto vykonáva funkciu uvedenú v čl. 2 ods. 1 v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z.z.¹⁾ Na účely čl. 7 a čl. 8 a na účely konania, ak sa porušili povinnosti podľa čl. 7 a 8, sa osoba, ktorá vykonávala verejnú funkciu, považuje za verejného funkcionára aj v období jedného roka odo dňa skončenia výkonu verejnej funkcie.

"Zmyslom a účelom ústavného zákona je zabezpečiť právny mechanizmus ochrany verejného záujmu pri výkone verejných funkcií spočívajúci v zamedzení vzniku rozporu osobných záujmov verejných funkcionárov s uvedeným verejným záujmom v súvislosti s výkonom svojej funkcie a predchádzať zneužívaniu verejnej funkcie, prípadne zneužívaniu postavenia s ňou spojeného na osobný prospech."²⁾

Podľa čl. 1 písm. a) ústav. zákona č. 357/2004 Z.z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov "tento ústavný zákon ustanovuje nezlučiteľnosť funkcie verejného funkcionára s výkonom iných funkcií, zamestnaní alebo činností."

"Verejný funkcionár nesmie byť štatutárnym orgánom alebo členom štatutárneho orgánu, členom riadiaceho, kontrolného alebo dozorného orgánu právnickej osoby, ktorá bola zriadená na výkon podnikateľskej činnosti, okrem valného zhromaždenia a členskej schôdze. Verejný funkcionár nesmie podnikať; to sa nevzťahuje na výkon povolania, ktoré môže vykonávať len fyzická osoba za zákonom ustanovených podmienok" (čl. 5 ods. 2).

"Ak verejný funkcionár vykonáva funkciu, zamestnanie alebo činnosť podľa odsekov 1 a 2 v čase ustanovenia do verejnej funkcie, je povinný do 30 dní odo dňa ustanovenia do verejnej funkcie takú funkciu, zamestnanie alebo činnosť skončiť alebo vykonať zákonom ustanovený právny úkon smerujúci k jej skončeniu" (čl. 5 ods. 7).

Ochrana verejného záujmu v ustanovení čl. 1 písm. a) je širšia, ako ochrana verejného záujmu podľa čl. 5 ods. 2. Ochrana verejného záujmu podľa čl. 1 písm. a) zahŕňa ochranu verejného záujmu vo verejnoprávnych vzťahoch aj ochranu v súkromnoprávnych vzťahoch. Tento rozdiel v predmete ochrany sa nesmie prehliadnuť, lebo ak sa udeje, vedie k omylu pri interpretácii a aplikácii ústavného zákona o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov. Ústavný zákon neukladá verejnému činiteľovi iba zákaz výkonu podnikateľskej činnosti, ale zaväzuje ho nevykonávať nič z toho, čo mu ústavný zákon zakazuje bez ohľadu na to, či má povahu podnikania alebo akéhokoľvek iného, pri uplatnení ústavného zákona relevantného správania.

"Navrhovateľ Matovič vo svojom návrhu vyslovuje nesúhlas s argumentáciou výboru pre nezlučiteľnosť funkcií. Podľa jeho presvedčenia sa výbor mal zaoberať "systematickým výkladom pojmu "podnikanie", a to aj napriek existujúcemu uzneseniu ÚS SR sp. zn. III. ÚS 137/2012", argumentujúc okrem iného aj tým, že "v Ústavnom zákone absentuje legálna definícia pojmu "podnikanie"...". Poukazujúc na dikciu § 2 ods. 1 OBZ, ako aj § 2 živnostenského zákona, ktoré obsahujú legálnu definíciu pojmu "podnikanie", resp. pojmu "živnosť", navrhovateľ Matovič zvýrazňuje potrebu zaoberať sa pri výklade slovného spojenia "nesmie podnikať" použitého v ústavnom zákone o ochrane verejného záujmu aj "aktívnym aspektom podnikania" a v tejto súvislosti tvrdí, že "korektný právny výklad predmetných ustanovení Ústavného zákona - teda gramatický a systematický výklad, ktorý zohľadňuje aj aktívny aspekt podnikania v zmysle relevantných ustanovení Obchodného zákonníka - nielen umožňuje Výboru skúmať, či verejný funkcionár aktívne využíval oprávnenie podnikať, prípadne či z tejto činnosti dosahoval príjme alebo zisk, ale mu takýto postup prikazuje".

Táto argumentácia uplatnená v okolnostiach prípadu uviedla do omylu aj senát Ústavného súdu SR a priviedla až k zosúlaďovaniu právnych názorov v pléne Ústavného súdu SR.

Vzhľadom na skutočnosť, že II. senát ústavného súdu v súvislosti so svojou rozhodovacou činnosťou (rozhodovaním o sťažnosti vedenej pod sp. zn. II. ÚS 789/2016, pozn.) dospel k právnemu názoru, ktorý je odchylný od právneho názoru I. a III. senátu vysloveného v obdobných veciach vedených pod sp. zn. I. ÚS 382/2010 a sp. zn. III. ÚS 137/2012, predložil pred rozhodnutím označenej veci plénu ústavného súdu návrh podľa § 6 zákona o ústavnom súde smerujúci k zjednoteniu odchylných právnych názorov senátov ústavného súdu a navrhol, aby si plénum ústavného súdu osvojilo v súvislosti s ústavne konformnou interpretáciou slovného spojenia "Verejný funkcionár nesmie podnikať..." obsiahnutého v čl. 5 ods. 2 ústavného zákona tento právny názor:

"Výbor Národnej rady SR môže vysloviť, že verejný funkcionár porušil čl. 5 ods. 2 ústavného zákona č. 357/2004 Z.z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení ústavného zákona č. 545/20005 Z.z. v časti "Verejný funkcionár nesmie podnikať...", vtedy, ak zistí, že v rozhodnom období v rámci svojho živnostenského oprávnenia aktívne vykonával činnosť na účely dosiahnutia zisku."

Plénum ústavného súdu po preskúmaní právnych názorov vyslovených I. a III. senátom ústavného súdu vo veciach vedených pod sp. zn. I. ÚS 382/2010 a sp. zn. III. ÚS 137/2012 a právneho názoru II. senátu ústavného súdu, ku ktorému dospel vo veci vedenej pod sp. zn. II. ÚS 789/2016, o návrhu II. senátu ústavného súdu hlasovalo, pričom tento návrh v hlasovaní nezískal požadovanú väčšinu, t.j. plénum ústavného súdu návrh II. senátu ústavného súdu zamietlo (čl. 131 ods. 1 ústavy).

Vzhľadom na skutočnosť, že návrh II. senátu ústavného súdu bol zamietnutý, budú senáty ústavného súdu v zmysle § 6 poslednej vety zákona o ústavnom súde pri rozhodovaní v ďalších obdobných veciach viazané právnym názorom I. a III. senátu vysloveným v konaniach vedených pod sp. zn. I. ÚS 382/20010 a sp. zn. III. ÚS 137/2012, podľa ktorého ústavný zákon o ochrane verejného záujmu výboru pre nezlučiteľnosť funkcií pri preskúmavaní, či verejný funkcionár porušil zákaz ustanovený v čl. 5 ods. 2 druhej vete tohto ústavného zákona, "... neumožňuje výboru skúmať a pri rozhodovaní zohľadniť, či verejný funkcionár aktívne využíval oprávnenie podnikať, prípadne či z tejto činnosti dosahoval príjem alebo zisk."³⁾

Východiskovým problémom ochrany verejného záujmu sa stal rozsah výkladu, aký sa bude používať pri aplikácii ústavného zákona. Tento problém je univerzálny v tom zmysle, že sa netýka iba zákazu podnikania, ale mnohých ďalších podmienok a právnych inštitútov, ktoré sú relevantné pre aplikáciu ústavného zákona č. 357/2004 Z.z. v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z.z.

V inom spore, ktorého skutkový základ spočíval v tom, že starostka skončila verejnú fun