Súdna rada Slovenskej republiky: Ústavné otázniky od samého zrodu (1. časť)

Programové vyhlásenie vlády Slovenskej republiky na roky 2016 - 2020 sľubuje "posilniť občiansky prvok v Súdnej rade". Dešifrovať možno ako druhý pokus ministerky spravodlivosti o zmenu ústavy, po ktorej v Súdnej rade zasadnú zástupcovia tretieho sektora. Pokusom z Ministerstva spravodlivosti SR predchádzal pokus poslancov za Komunistickú stranu Slovenska, ktorí sa roku 2005 usilovali presadiť do Súdnej rady SR zástupcov odborov. Odborári ani predstavitelia tretieho sektora do súdnej rady štandardného typu nepatria. Vláda sa zaviazala vniesť do zle nastaveného systému ďalší neprospešný prvok.

Ústava SR sa ústavným zákonom č. 90/2001 Z.z. doplnila o čl. 141a, ktorým sa zriadila Súdna rada SR. Už v čase, keď článok 141a mal iba podobu návrhu na doplnenie ústavy, vyvolával kritiku v orgánoch parlamentu rokujúcich o zmene základného zákona. S odstupom času možno konštatovať, že vloženie čl. 141a do Ústavy SR nepatrí k hviezdnym hodinám vývoja ústavnej úpravy na Slovensku.

"... inštitút súdnej rady, ale podobne aj verejného ochrancu práv boli do právneho poriadku Slovenskej republiky zavedené nesystematicky, nie na základe vnútroštátnej legislatívnej potreby, navyše bez hlbšieho zohľadnenia našich právnych tradícií a bez širšieho politického a odborného konsenzu. (...) Účel existencie súdnej rady sa nevysvetlil v čase jej zriaďovania a naďalej je nejasný. Napr. akým orgánom štátu je súdna rada? Politickým (tomu by nasvedčovalo aj ostatné politické odvolávanie členov súdnej rady pred skončením stanoveného obdobia a bez uvedenia dôvodu) alebo odborným? Otázka mala byť jednoznačne zodpovedaná v dôvodovej správe k návrhu na zmenu ústavy, no nestalo sa tak. Ak skutočne jediným reálnym dôvodom vzniku súdnej rady bolo, že si to želala Európska únia - podmienka prijatia Slovenskej republiky do Európskej únie - potom sa otcovia tejto ústavnej zmeny ocitli v roli ruského kniežaťa Potemkina, ktorý dokázal "potemkinovskými dedinami" vcelku účelne zakrývať realitu,"¹⁾ uviedol sudca Ústavného súdu SR P. Brňák.

Súdna rada ako ústavná inštitúcia bola v ústavnom práve "vynájdená" kvôli depolitizácii súdnej moci, no depolitizácia súdnictva sa na Slovensku nehodí mnohým politikom, mužom ovládajúcich politikov z úzadia, ba ani samým sudcom. To má za následok manipulácie s výkladom účelu zriadenia Súdnej rady SR, jej obsadzovania, organizácie činnosti aj priznávania právomocí tak vo fáze tvorby práva, ako aj vo fáze aplikácie práva.

Úvod do problémov s interpretáciou a aplikáciou článku 141a sa spája s tým, že Ústava definuje Národnú radu SR (čl. 72), prezidenta SR (prvá veta čl. 101), vládu SR (čl. 108), Ústavný súd SR (čl. 124), no nedefinuje Súdnu radu SR.

Učebnice štátneho práva²⁾ a často aj odborné publikácie³⁾ o Súdnej rade SR mlčia, nevzali jej zriadenie na vedomie. Tým sa o. i. vyhýbajú vymedzeniu podstaty súdnej rady.

"Absencia legálnej (ústavnej) definície postavenia súdnej rady v Ústave SR, ako aj zatiaľ značne rozpačité pokusy domácej ústavnej teórie o pojmové vymedzenie Súdnej rady SR aspoň prostredníctvom právnej doktríny má negatívne dopady na právno-aplikačnú prax."⁴⁾

"Zriadenie Súdnej rady tzv. veľkou novelou Ústavy z roku 2001 od samého začiatku sprevádzalo široké spektrum nielen laicko-politických, ale aj ústavno-odborných názorov na význam Súdnej rady a jej postavenie v systéme deľby moci na Slovensku, čo bolo dané tým, že s obdobným ústavným orgánom neboli na našom území ... žiadne skúsenosti. Navonok sa to prejavilo v absencii ústavnej definície Súdnej rady. Jeho definíciu je preto možné odvodzovať len od jeho právomoci a od jej zloženia.

Z hľadiska právomoci, pričom podstatná časť je decízneho charakteru, je možné ju vecne rozdeliť na správu vecí sudcov (absolútna väčšina) a správu vecí súdnictva (v tom čase len vyjadrovacie oprávnenie najmä k rozpočtu justície).

Túto ústavnú absenciu definície Súdnej rady sa o to viac snažila vyplniť justično-politická prax, ktorá oscilovala od predstáv sudcov - politikov, ktorí chceli vidieť Súdnu radu ako súčasť politického systému až po predstavu sudcov - odborárov založenej na chápaní sudcovskej nezávislosti ako práva na zvyšovanie materiálnych (najmä finančných) podmienok výkonu súdnictva."⁵⁾

Súdna rada SR si pätnásť rokov po zriadení zachováva "tajomnú tvár", vyvoláva pochybnosti o tom na čo je, ako sa má správne obsadiť, aká je jej právomoc.

V kreácii súdnej rady, jej personálnom zostavovaní, vymedzovaní jej právomoci a organizácii činnosti všetko so všetkým súvisí. Vlastnosti súdnej rady nie sú dielom náhody ani samoúčelom. Súdna rada musí mať také jednotlivé vlastnosti, aby jej umožnili plniť úlohy, na ktoré je zriadená. Interpretácia platnej úpravy sa dostáva na hranicu špekulatívneho, lebo musí pracovať s hypotézami.

Ústavný súd SR často, no nie výlučne, označuje Súdnu radu SR za samosprávny orgán. Túto charakteristiku konštatuje, no neodôvodňuje.

Druhý senát uviedol, že "marginálosť a medzerovitosť právnej úpravy (rámcová ústavná úprava a absencia zákonnej úpravy) uznášania sa súdnej rady o návrhu kandidáta na funkciu predsedu najvyššieho súdu... vytvorila súdnej rade priestor prezentovať sa ako vrcholný samosprávny orgán s dominantnými demokratickými princípmi uplatňovanými pri svojej činnosti.⁶⁾ Následne prvý senát označil Súdnu radu SR za samosprávny orgán s pôsobnosťou orgánu verejnej správy súdnictva: "Vychádzajúc z ... ústavne a zákonne priznaných oprávnení súdnej rady možno konštatovať, že súdna rada ako samosprávny orgán sui generis v danom prípade vykonáva aj pôsobnosť orgánu verejnej správy, pretože sa podieľa na riadení a správe súdov. podľa čl. 141a ods. 4 písm. b) ústavy súdna rada rozhoduje aj "o preložení sudcov". Záver o postavení súdnej rady aj ako orgánu štátnej správy súdnictva vyplýva aj z toho (historický argument), že oprávnenie preložiť sudcu v dôsledku jeho funkčného postupu na súd vyššieho stupňa patrilo pred vytvorením súdnej rady ministrovi spravodlivosti, ktorý o tom rozhodoval ako orgán štátnej správy súdnictva."⁷⁾ Neskôr ju ten istý senát hodnotil ako samosprávny orgán sui generis.⁸⁾

Ústavný súd SR svoje právne názory na postavenie Súdnej rady SR napokon zhrnul takto:

"Doterajšia judikatúra ústavného súdu Súdnu radu Slovenskej republiky ústavnoprávne charakterizovala ako osobitný sui generis samosprávny ústavný orgán (I. ÚS 62/06, s. 8; I. ÚS 162/09, s. 14; II. ÚS 29/2011, s. 11; PL. ÚS 102/2011, s. 121) súdnej moci (PL. ÚS 10/05, s. 86), ktorý je najvyšším orgánom súdnej moci (PL. ÚS 102/2011, s. 134; m. m. IV. ÚS 46/2011, s. 12; m. m. I. ÚS 454/2012, s. 18), pričom jedným z jeho základných inštitucionálnych prvkov je nezávislosť (IV. ÚS 46/2011, s. 12), predovšetkým:

- zabezpečuje nezávislé postavenie súdnej moci vo vzťahu k iným orgánom štátu (III. ÚS 79/04, s. 8; III. ÚS 238/05, s. 9; III. ÚS 128/09, s. 13), resp. jej pôsobnosť slúži na vytvorenie mechanizmu zaručujúceho nezávislosť súdnej moci od moci výkonnej (PL. ÚS 17/08, s. 100), resp. je "garantom" nezávislosti súdnictva a jeho oddelenia od ostatných orgánov štátu (PL. ÚS 10/05, s. 89),

- zodpovedá za chod súdnictva (PL. ÚS 102/2011, s. 121),

- zabezpečuje sudcovskú legitimitu (PL. ÚS 102/2011, s. 134),

- vykonáva správu súdnej moci, t.j. rozhoduje alebo spolurozhoduje alebo sa vyjadruje k otázkam ekonomického, finančného, organizačného a personálneho zabezpečenia výkonu súdnej moci a sčasti aj jeho kontroly (PL. ÚS 10/05, s. 56; PL. ÚS 102/2011, s. 145),

- pôsobí pri správe súdnictva v súčinnosti s ministerstvom spravodlivosti alebo ministrom spravodlivosti (PL. ÚS 10/05, s. 56),

- zodpovedá za transparentnosť súdnictva (PL. ÚS 102/2011, s. 134)."⁹⁾

Označovanie Súdnej rady SR za samosprávny orgán nemá základ vo výslovnej ústavnej úprave, ba niet ani dôvodu ho z Ústavy vyvodzovať. Základom pre označovanie súdnej rady za samosprávny orgán sú medzinárodné dokumenty sudcovských organizácií. Ide o málo pochopiteľné správanie Ústavného súdu SR, ktorý pri výklade Ústavy SR uprednostňuje odporúčania medzinárodných organizácií pred vlastným textom základného zákona Slovenskej republiky, pričom v záujme presadenia "samosprávneho" pohľadu prehliada aj poznatky ponúkané porovnávacím ústavným právom.

Súdna rada SR je ústavou zriadená ako orgán štátu, čo okrem iného výslovne vyjadruje pomenovanie Súdna rada Slovenskej republiky. Súdna rada je zriadená ako ústavný orgán. Jej zriadenie v podobe samosprávneho orgánu je nezlučiteľné s účelom úpravy právne relevantných vzťahov pomocou ústavy.

Slovenská právna veda vysvetľuje úlohu Súdnej rady SR inak ako Ústavný súd SR.

"Často sa opakujúca definícia Súdnej rady ako samosprávneho orgánu už na prvý pohľad konkuruje Ústavou stanovené zloženie Súdnej rady. (...) Už zo zloženia Súdnej rady je zrejmé, že nie je samosprávnym orgánom, ale orgánom zloženým nielen zo sudcov, ale aj z "laikov", kreovaných do funkcie tak legislatívou ako aj exekutívou,"¹⁰⁾ uviedol J. Svák, podľa ktorého na Súdnej rade SR najpodstatnejšie je, že je orgánom sudcovskej legitimity:

"Nielen z hľadiska kvantitatívneho, ale aj z hľadiska vecného bola od začiatku najdôležitejšia právomoc Súdnej rady ako orgánu sudcovskej legitimity.

Aktuálne znenie Ústavy priznáva Súdnej rade z hľadiska vymedzenia kompetencií postavenie orgánu sudcovskej legitimity, t. z. orgánu, ktorý rozhoduje (spolurozhoduje) o vzniku a zániku sudcovských povinností, o zodpovednosti sudcov ako aj o ich kariérnom postupe. Z dvanástich výslovne v Ústave vymedzených kompetencií sa osem priamo dotýka "správy" vecí sudcov."¹¹⁾

Takto vymedzený účel Súdnej rady SR sa k zmyslu existencie súdnej rady priblížil viac, ako