GAJDOŠOVÁ, M.: Sudcovské rady∗. Právny obzor, 107, 2024, č. 3, s. 199 – 235.
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2024.3.01
Judges’ Councils. Judicial governance is a complex concept that takes into account the competences of the Ministry of Justice, the Judicial Council, presidents and vice-presidents of courts, directors of court administrations, judges‘ councils, various judges‘ associations, judicial educational institutions and their institutionalised relationships. This article discusses judges‘ councils as special organs of judicial self-government, as a manifestation of the interest self-government of judges, as well as their special position in the context of the complex concept of judicial governance and management.
Key words: Judges’ Council, Self-government, Judicial self-government
Úvod
Sudcovské rady nepatria v odbornej a vedeckej právnickej literatúre k podrobne spracovaným témam, okrem ojedinelých príkladov. Sudcovské rady sú pritom jediným, hoci osobitným, prejavom záujmovej samosprávy, ktorý má výslovnú úpravu v Ústave Slovenskej republiky (ďalej aj "Ústava").
Samospráva v jej verejnoprávnom zmysle, ktorá sa člení na územnú a záujmovú, má zakotvenie na úrovni ústavy a na úrovni zákonov. V štvrtej hlave ústavy je upravená územná samospráva a v siedmej hlave - súdna moc - sú upravené sudcovské rady. Ich osobitné podoby ďalej upravujú mnohé zákony. Pre územnú samosprávu je to predovšetkým zákon o obecnom zriadení a zákon o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch)
1)
. Pre záujmovú samosprávu sú to osobitné zákony, ktoré upravujú samosprávne komory rôznych slobodných povolaní a ďalších profesií, samosprávu akademickú, školskú samosprávu, samosprávu zastrešenú komorou v rôznych oblastiach hospodárskej a podnikateľskej činnosti, samosprávu vo vede, no je tu aj samospráva zákonom regulovaná pre prokurátorov a sudcov.
Ústavnoprávne všeobecné zakotvenie záujmovej samosprávy v našich najnovších štátoprávnych dejinách nie je výslovne prítomné, prítomná je tu osobitne sudcovská samospráva. Pritom naša historická tradícia "pamätá" na prítomnosť záujmovej samosprávy vo všeobecnom zmysle, aj priamo v ústave(1920
2)
):
Složení a působnost svazů samosprávných upravují zvláštní zákony.
Ústavnoprávnu implicitnú prítomnosť, a teda aj ústavnoprávnu garanciu záujmovej samosprávy, vyslovil Ústavný súd SR v náleze v roku 2016 (PL. ÚS. 19/2014 zo 16.3.2016), čím podporil tézu, že záujmová samospráva patrí k základným prvkom decentralizácie a demokratického usporiadania spoločnosti a štátu, jej personálny princíp sa viaže na právo zúčastňovať sa na správe vecí verejných, teda v našej ústave záujmová samospráva oporu i zdôvodnenie má. Záujmová samospráva totiž patrí k dôležitým prejavom, ktorý vyplýva z vývoja občianskej spoločnosti v jej úsilí o participáciu na správe vecí verejných.Sudcovské rady sú v našom právnom prostredí relatívne novým inštitútom (necelých 30 rokov) a sú orgánmi sudcovskej samosprávy, podieľajú sa na správe a riadení súdov, zároveň vystupujú na ochranu práv a oprávnených záujmov sudcov. Sudcovské rady sú súčasťou komplexného pojmu správa a riadenie súdov, ktorý podlieha vývoju, legislatívnemu i faktickému. Zo zahraničného porovnania možno zhodnotiť, že za posledné tri dekády sa "
s rastúcou právomocou vnútroštátnych súdov rozšírila aj súdna samospráva
", pričom v záujme zabezpečenia primeranej rovnováhy medzi nezávislosťou súdov a ich zodpovednosťou mnohé štáty upustili od modelov dominantného postavenia ministerstva spravodlivosti a zaviedli nové formy riadenia súdnictva. "
V povojnovej Európe, (...) väčšina krajín zriadila súdne rady, a to buď dobrovoľne (napr. Taliansko, Francúzsko a Holandsko), alebo pod vplyvom Európskej únie a Rady Európy (najmä v strednej a východnej Európe). Kandidátskym krajinám Európskej únie zo strednej a východnej Európy boli súdne rady (...) odporúčané ako najlepší projekt, ktorý zabezpečuje princípy nezávislosti súdnictva, deľby moci a emancipácie sudcov (...). Rada Európy a jej interlocutori, ako napríklad Benátska komisia, Poradná rada európskych sudcov a Európska sieť súdnych rád, verili, že model súdnej rady je liekom na všetky choroby súdnictva v strednej a východnej Európe
."
3)
Pri skúmaní pojmu správa a riadenie súdnictva sú dôležité rôzne komponenty, a to pôsobnosť ministerstva spravodlivosti, súdnej rady, predsedov a podpredsedov súdov, riaditeľov správ súdov, sudcovských rád, rôznych sudcovských združení, sudcovských vzdelávacích inštitúcií a ich inštitucionalizované vzťahy. Súhlasím s názorom
Šipulovej et alia
, že oblasť komplexného pojmu správy súdnictva i sudcovskej samosprávy nepatrí k tým vedecky diskutovaným, pričom jednotlivé vedecké práce sa osobitne zameriavajú na politicky najvýznamnejšie témy - výber, ustanovenie a odvolanie sudcu, vznik a vývoj súdnych rád či vyvodzovanie disciplinárnej zodpovednosti sudcu.
4)
Typológia súdnej správy sa vyvíja, zaznamenávame juhoeurópsky (podľa talianskeho vzoru
Consiglio Superiore della Magistratura
) a severný manažérsky typ, neskôr trojskupinové členenie podľa zloženia súdnej rady (prevládajú sudcovia Najvyššieho súdu, sudcovia nižších súdov alebo nesudcovia) a jej právomocí, ktoré sa delí na rozsiahle (disciplinárne konanie, odvolávanie a menovanie sudcov, ustanovovanie sudcov do vyšších funkcií), stredné (menovanie sudcov) a minimálne (hospodárske funkcie). Neskôr možno uviesť
Bobekovu
a
Kosařovu
klasifikáciu, ktorá rozlišovala päť foriem riadenia súdnictva v Európe na základe charakteru a kompetencií orgánu riadenia súdnictva, a to model ministerstva spravodlivosti, model súdnej rady, model súdnej služby (the courts service model
5)
), hybridný model a socialistický model. Osobitný prístup k štúdiu správy súdov a sudcovskej samosprávy predstavil nedávno (2018)
Kosař
, pričom identifikoval osem dimenzií správy - regulačná, personálna, administratívna, finančná (rozpočtová), vzdelávacia, digitálna, informačná a etická, zároveň tiež rozšíril kategóriu aktérov zapojených do správy a riadenia súdov, aby zahŕňala nielen súdne rady a ministerstvá, ale aj sudcovské združenia, justičné akadémie a predsedov súdov.
6)
Úvahy nad systémom správy a riadenia súdnictva, čiže úvahy, ako nastaviť inštitucionálne i fakticky zaručený funkčný, nezávislý, profesionálny a patrične výkonný justičný systém, v sebe kombinujú mnohé faktory.
Šimka
uvádza, že "
pri správe justície totiž viac než kdekoľvek inde platí, že už cesta je cieľ a že dielo nebude nikdy hotové
", pričom do popredia kladie základné systémové atribúty, a to akcieschopnosť (schopnosť systému rýchlo reagovať na nečakané podnety a koncentrovať zdroje a úsilie na priority) a zároveň kontrolu (v zmysle obmedzenia moci nad súdnictvom tým, že táto moc nebude centralizovaná a "
bude pokiaľ možno sťažená možnosť vykonávať ju svojvoľne a bez racionálnych dôvodov pro jednotlivé mocenské kroky
").
7)
Tento článok sa venuje sudcovským radám ako osobitným orgánom sudcovskej samosprávy, ako prejavu záujmovej samosprávy sudcov, ako aj ich osobitnému postaveniu v kontexte komplexného pojmu správa a riadenie súdnictva.
1. Kedy vstúpili sudcovské rady do nášho právneho prostredia?
Sudcovské rady vstúpili do nášho právneho prostredia v roku 1996. Zákon (FZ ČSFR) č. 335/1991 Zb.o súdoch a sudcoch vo vyhlásenom znení ešte so sudcovskými radami nepočítal. Až v dôsledku novely účinnej od roku 1996 sudcovské rady dostali svoju zákonnú úpravu.
8)
Sudcovské rady vznikli v dôsledku nadnárodného tlaku právne upraviť sudcovskú samosprávu. Zákon tak - v záujme zavedenia sudcovskej samosprávy - zaviedol nasledujúce sudcovské orgány: sudcovské rady, Radu sudcov SR a zhromaždenie sudcov. V zákone o súdocha sudcoch sa
sudcovské rady
zadefinovali ako: (i) orgány zúčastňujúce sa na štátnej správe súdov, (ii) poradné orgány predsedov súdov pri výkone štátnej správy súdov, (iii) orgány zriadené na druhostupňových súdoch a na Najvyššom súde, (iv) orgány tvorené maximálne 15 sudcami, z toho 2/3 voľbami na zhromaždení sudcov a 1/3 tvorená predsedom súdu a ním menovanými sudcami, pričom predseda súdu bol zároveň predsedom sudcovskej rady a dvaja podpredsedovia sudcovskej rady boli volení zhromaždením sudcov, (v) členstvo v sudcovskej rade (i v Rade sudcov SR) bolo viazané na 5-ročné funkčné volebné obdobie, mohlo sa zastávať najviac dvakrát po sebe, šlo o čestnú funkciu a odvolanie z nej bolo možné len disciplinárnym rozhodnutím.Zákonom sa tiež určila
Rada sudcov Slovenskej republiky
, ktorá bola zložená z predsedov a podpredsedov sudcovských rád. Rada sudcov SR bola koordinačným orgánom sudcovských rád a súčasne poradným orgánom ministra spravodlivosti pri výkone štátnej správy súdov. Predseda Najvyššieho súdu bol predsedom Rady sudcov SR.
Zhromaždenia sudcov
boli vytvorené pre krajské súdy, Vyšší vojenský súd, Mestský súd v Bratislave a pre Najvyšší súd a tvorili ho jeho sudcovia. Zhromaždenia sudcov krajských súdov, Mestského súdu v Bratislave a Vyššieho vojenského súdu tvorili aj sudcovia prvostupňových súdov v ich územnom obvode. Pre začiatok zorganizovania ich funkčnosti bol zvolený princíp vekovo najstarších sudcov - teda skúsenosť podľa veku. Zhromaždenie sudcov malo normatívnu pôsobnosť - uznášalo sa na volebnom poriadku a rokovacom poriadku.
9)
Pôsobnosť sudcovských rád a Rady sudcov SR bola v zásade akousi množinou pôsobností, z ktorých väčšia časť dnes patrí Súdnej rade SR a menšia časť dnešným sudcovským radám. Dôvod ich zavedenia do právnej úpravy možno zjednodušene zhrnúť: (i) zvýšiť garancie nezávislosti súdov, (ii) zvýšiť účasť sudcov na štátnej správe súdov, (iii) priblížiť sa právnym úpravám sudcovskej samosprávy vo vyspelých demokratických štátoch (Nemecko, Rakúsko, Belgicko), (iv) vytvoriť zo sudcov orgány, ktoré budú pôsobiť ako poradné orgány pre predsedov súdov, ktorí vykonávajú štátnu správu súdov, (v) vytvoriť dočasnú schému, ktorá sa po preverení funkčnosti definitívne vyrieši v novom zákone o sudcoch.
10)
2. Sudcovia a dobrovoľná sudcovská samospráva
Ak uvažujeme o sudcovskej samospráve, je potrebné na ňu pozrieť vo význame záujmovej samosprávy verejnoprávneho charakteru, i vo význame súkromnoprávnom. Sudcovská samospráva v jej súkromnoprávnom význame je v súčasnosti zachytená aj legislatívne, hoci stručne. Podľa zákona o sudcoch
11)
:
sudca má právo zakladať záujmové stavovské organizácie sudcov a združovať sa v nich; ich cieľom je presadzovať a ochraňovať práva a záujmy sudcov, ich nezávislosť a podporovať profesijné vzdelávanie. Činnosť v takejto organizácii nemôže byť na ujmu sudcu. Združovanie sudcov podľa osobitného predpisu
(t. j. z. č. 83/1990 Zb. o združovaní občanov)
nie je tým dotknuté.
S ohľadom na nezlučiteľnosť výkonu funkcie sudcu zákon o sudcoch priamo určuje, že sudca môže vykonávať funkciu v stavovskej organizácii sudcov a v odborovej organizácii (§ 23 ods. 3).Slobodné dobrovoľné združovanie v združeniach je právom každého, aj každého sudcu. Na druhej strane - združovanie v politických stranách má svoje obmedzenia, aj pre sudcov
12)
. Sudca sa môže s kýmkoľvek združovať v súlade so zásadami dobrovoľného združovania v združeniach v záujme akýchkoľvek dovolených cieľov. Sudca sa však môže združovať aj výlučne stavovsky - výlučne spolu s inými sudcami, a to v záujme výlučne stavovských - sudcovských cieľov (ochraňovať práva a záujmy sudcov, ich nezávislosť, podporovať profesijné vzdelávanie). Tu však možno upozorniť na etické pravidlá sudcov, ktoré kladú na svojich príslušníkov zvýšené nároky vrátane nárokov na ich celkovú činnosť a aktivity, nielen činnosť pri výkone profesie. Zásady sudcovskej etiky v článku III "Pravidlá etického správania sa sudcu vyplývajúce zo všeobecných zásad" v ods. 10 sudcovi ukladajú povinnosť: "
Sudca nesmie byť členom najmä organizácií presadzujúcich a hlásajúcich nenávisť či praktizujúcich nezákonnú diskrimináciu osôb z dôvodu ich rasového a etnického pôvodu, pohlavia, vierovyznania, národnosti alebo sexuálnej orientácie
."
13)
takto opísaná organizácia napĺňa znaky
i. a.
nedovoleného združenia (podľa § 4 z. č. 83/1990 Zb.), no môže ísť aj o iný typ právnickej osoby, resp. o entitu bez právnej subjektivity, dôležitá je tu opísaná činnosť. Uvedené etické pravidlo by sa v súvislosti s členstvom sudcu v združení mohlo aplikovať na prípady, kedy existujúce združenie začne vyvíjať takéto činnosti a nedošlo k upusteniu od nedovolenej činnosti. Súdna rada SR v roku 2021 uznesením prijala stanovisko k etickej dileme - "
Predstavuje členstvo sudcu v golfovom klube a športové aktivity sudcu s tým spojené riziko konfliktu s jeho povinnosťami vyplývajúcimi zo sudcovskej funkcie
?". Súdna rada SR tu rozlišuje medzi združovaním športovým a združovaním za účelom vplyvu/výhod, pričom apeluje na opatrnosť sudcu
14)
.V registri mimovládnych neziskových organizácií možno nájsť v sekcii "občianske združenie, odborová organizácia, organizácia zamestnávateľov" napríklad nasledujúce subjekty: Sudcovia "Za otvorenú justíciu" (2011-2018), Združenie sudcov Slovenska, so sídlom v Bratislave (1992 - 2007), Združenie sudcov Slovenska, so sídlom v Košiciach (od r. 1992), Bratislavská asociácia trestných sudcov (od r. 2010), asociácia rodinných sudcov (od r. 2012) a iné
15)
.
Napokon slobodné združovanie podľa zákona o združovaní občanov umožňuje aj odborové združovanie sudcov, a to v záujme napĺňania ich hospodárskych a sociálnych záujmov (prirodzene, právo na štrajk sudcom nepatrí - čl. 37 ods. 4 Ústavy SR). Príkladom odborového združovania (aj) sudcov je Odborový zväz justície v Slovenskej republike (od r. 1992; združuje pracovníkov súdov a ministerstva spravodlivosti a nimi riadených organizácií, časť i., čl. 2 stanov, od r. 2011 združuje zamestnancov súdov a ministerstva spravodlivosti a nimi riadených organizácií, sudcov a zamestnancov odborného aparátu odborového zväzu, časť i., čl. 2 stanov).
16)
V súvislosti s týmto zákonom výslovne aprobovaným dobrovoľným stavovským združovaním, s prekážkami výkonu funkcie sudcu a s plateným voľnom, zákon o sudcoch priamo uvádza:
Sudcom, ktorí sú členmi a predstaviteľmi stavovskej organizácie sudcov, patrí v súvislosti s jej činnosťou platené voľno. Rozsah a podmienky poskytovania plateného voľna určí zmluva uzatvorená medzi ministrom a touto organizáciou
. Pričom počas takého voľna patrí sudcovi funkčný plat (