Správa CEPEJ a súčasné problémy slovenského súdnictva

Správa¹⁾ k stavu justície (ďalej aj "správa k CEPEJ") je produktom²⁾ Európskej komisie pre efektívnu spravodlivosť (ďalej aj "CEPEJ"), konkrétne tímu expertov v pestrom zložení rôznych právnych kultúr³⁾ za pomoci expertov navrhnutých z neznámych dôvodov Výskumným inštitútom pre súdne výskumy v Taliansku (IRSIG-CNR).⁴⁾ Expertom nemožno závidieť. Ťažko možno predpokladať, že by ktorýkoľvek z nich mal so slovenským súdnictvom predchádzajúcu skúsenosť alebo si mohol jeho problémy pri znalosti slovenského jazyka naštudovať či už dlhším pobytom na ktoromkoľvek súde, alebo aspoň z pár publikácií o problémoch slovenskej justície. Potreba zahraničných expertov je únikom od našej vlastnej neschopnosti vyjadriť, čo je na slovenskom súdnictve zlé, v čom zlyháva, alebo o ňom, nebodaj, uviesť niečo pozitívne. Nedostatok domáceho seriózneho uvažovania má nahradiť ozdoba zahraničných expertov z eurofondov.⁵⁾ Predmetom bližšej recenzie alebo kritiky sa však správa CEPEJ nestala a v súčasnosti je základným prameňom kabinetných, verejnosti stroho formulovaných úvah o slovenskej justícii.

V úvode správy sa uvádza, že je súčasťou projektu reforiem slovenského súdnictva, pričom CEPEJ bola požiadaná vládou Slovenskej republiky, aby vyhodnotila fungovanie slovenského súdnictva a vypracovala odporúčanie, ako ďalej zlepšiť efektívnosť slovenských súdov a kvalitu ich služieb na základe nástrojov a metodiky CEPEJ. Experti CEPEJ v rámci svojej činnosti navštívili šesť slovenských súdov. Následne boli vypracované dva dotazníky, na ktoré odpovedalo 125 a 110 respondentov. Dotazník bol zrejme spracovaný v slovenčine, keďže boli preložené len vybrané pripomienky respondentov. Okrem toho je zo správy zrejmé, že ako pramenný základ boli použité aj slovenské súdne štatistiky. Len tento pramenný základ stačil na to, aby bola vypracovaná správa, ktorá bola po pripomienkovaní ministerstvom spravodlivosti zverejnená. Pomerne úzky pramenný základ je jedným zo základných nedostatkov správy. Akoby sa na Slovensku o organizácii a efektivite justície doteraz nediskutovalo a nepublikovalo.

Veľa toho nebolo, no treba spomenúť relatívne nedávno publikovaný materiál, ktorého zadanie sa v podstate zhodovalo so zadaním správy CEPEJ: VALENTOVIČ, M., KAVICKÝ, R. .⁶⁾Nemožno nespomenúť publikáciu BOJARSKI, L., STEMKER KOSTER, W. Správa pre nadáciu otvorenej spoločnosti NOS-OSF, 2011. Staršieho dáta je, čo sa týka konkrétnosti navrhovaných opatrení, práca: VALKO, E. Bratislava, 2006. Niečo o stave slovenskej justície môže naznačiť aj kolektívom autorov spracovaná, nedávno publikovaná práca: LÁŠTIC, E., SPÁČ, S. (eds.) Bratislava: Univerzita Komenského, 2017. Bez ankiet sa o slovenskom súdnictve možno dozvedieť aj z množstva príspevkov na webových stránkach (https://www.najpravo.sk/ a lexforum.sk). Všetky tieto pramene však CEPEJ vo svojej práci opomenula alebo pre objektívne prekážky ani využiť nemohla. Preto vychádza len zo súdnych štatistík a z ankety. Úzky pramenný základ nemôže stačiť na formuláciu jasných a zdôvodnených záverov.

Metódy CEPEJ sú postavené len na izolovaných číslach a bližšie neanalyzovaných sociologických prieskumoch bez ich bližšieho spojenia, analýzy a komparácie. Bez poznania právnej kultúry možno len ťažko z izolovaných čísel a grafov pri analýze justičných procesov dospieť k správnym záverom. Nemožno sa čudovať, že nemecký právny sociológ vo svojom článku, v ktorom opisuje európske justičné indikátory, uvádza chronicky citovaný výrok Alberta Einsteina: ⁷⁾

V prvej kapitole (s. 6 - 27) sa CEPEJ zaoberá slovenským súdnym systémom a organizáciou súdnictva. Osobitne sa venuje zárukám nezávislosti súdnictva, súdnej samospráve, príslušnosti a špecializácii súdov a sudcov a súdnej mape. Správa má v tejto časti čisto deskriptívny a neanalytický charakter bez akejkoľvek snahy o komparáciu či už z pohľadu vývoja slovenského súdnictva v posledných rokoch, alebo aspoň v porovnaní s inými justičnými systémami. V tejto časti správa formuluje závery o tom, že úloha výkonnej moci je v procese vymenúvania sudcov asi príliš významná (s. 10), existuje málo možností špecializácie sudcov okresných a krajských súdov, no netreba zriaďovať ďalšie špecializované súdy, ale hlbšie analyzovať nápad a rozloženie súdov tak, aby sa vytvorením špecializovaných oddelení na existujúcich súdoch vytvorili podmienky špecializácie sudcov (s. 16). Okrem toho správa vyjadruje viacero čiastočných, prevažne ako predbežne formulovaných záverov či domnienok. Slovami správy: (s. 27). Tieto slová celkom devalvujú význam celej prvej kapitoly správy, keďže čiastočné závery o tom, že špecializácia sudcov je potrebná (s. 16), v nedávnom období kauzálnou príslušnosťou prehĺbená špecializácia súdov sa osobitne pri celoslovensky kauzálne príslušných špecializovaných súdoch nepovažuje za správny nástroj (s. 19); niektoré kauzálne špecializácie sú príliš úzke (s. 20); v Európe je zrejmý trend znižovania počtu súdov (s. 24) a slovenské súdy nie sú obsadené plánovaným počtom sudov (s. 25); sú viac ako jasné bez toho, aby ich zistenie musel konštatovať tím zahraničných expertov. Dôkazom toho je, že pri záveroch sa jedným dychom spomína, že takmer všetky závery možno podporiť vyjadreniami anonymných respondentov. Inak povedané, závery správy CEPEJ sa zhodujú s prevažujúcou predstavou, ktorá bola zistená z ankety.

Celkom obskúrny je argument správy (s. 25) o tom, že Uvedením tejto krátkej argumentácie zo správy sa v žiadnom prípade nechce vyjadriť opak názoru, podľa ktorého je na Slovensku dostatok sudcov a iných zamestnancov súdov. Komparácia CEPEJ je však značne povrchná. Porovnávanie slovenského justičného systému s mediánom všetkých európskych systémov je nenáležité, keďže jednotlivé európske justičné systémy fungujú v iných podmienkach.

Právom jednotlivých štátov sú súdom zverované úlohy, ale predpisované metódy ich riešenia sa značne líšia a vytvárajú rôzne predpoklady na to, čím a v akom rozsahu sa súdy musia zaoberať. V zásade asi nemožno dospieť k záveru, že by úlohy súdov na Slovensku a napríklad vo Veľkej Británii boli totožné. Rovnako nemožno dospieť k záveru, že predpísané súdne postupy by boli rovnako náročné na pracovný čas sudcu na Slovensku a v Rakúsku. Vo všeobecnosti však v stredoeurópskom priestore, ktorý vychádza z nemeckej a rakúskej právnej kultúry, platí, že súdnictvo je dlhodobo tvorené tak, že je osobitne náročné na počty sudcov, zatiaľ čo iné justičné systémy sa vyznačujú vyšším počtom pomocného súdneho personálu alebo tým, že zo systému justície sú vylúčené orgány, ktoré preberajú justičné úlohy bez toho, aby ich personálne obsadenie bolo započítané do justičného systému. Pri porovnávaní s Veľkou Britániou nie je korektné ani porovnávanie výdavkov na justičný systém, keďže úlohy súdnictva preberajú orgány platené z komunálnych rozpočtov.⁸⁾ V stredoeurópskych porovnaniach finančnej a personálnej náročnosti však slovenská justícia nefiguruje na osobitne negatívnych priečkach. V Európskej únii v prepočte na obyvateľa len tri krajiny a v prepočte k hrubému domácemu produktu len šesť krajín vynakladá na súdy menej ako Slovensko. Z členských postkomunistických krajín iba Estónsko a Rumunsko majú nižší počet sudcov na 100 000 obyvateľov, pričom v tejto kategórii je Slovensko prekonané nielen Českom, Poľskom, Chorvátskom, Slovinskom a Maďarskom, ale aj relatívne tesne Nemeckom a Rakúskom.⁹⁾ Aj na toto porovnanie však treba nahliadať s odstupom a v žiadnom prípade ho nemožno chápať ako volanie po väčšom počte sudcov. Možno pri porovnaní celkovo vysokoškolsky právne vzdelaných zamestnaných osôb nielen na súdoch (vyšší súdni úradníci), ale aj na prokuratúre (postkomunistické systémy sa vo všeobecnosti vyznačujú vysokým počtom zamestnaných na prokuratúrach či štátnych zastupiteľstvách) by slovenský systém nevyznel ako relatívne poddimenzovaný.

Pri úvahách o reformách slovenského súdnictva sa v konečnom dôsledku netreba zameriavať na počty sudcov, ale skôr na to, či slovenskému súdnictvu nie je zverený až príliš široký rozsah úloh, a to, či slovenské súdne postupy či už vytvorené právnymi predpismi, alebo súdnou obyčajou sú oproti iným systémom dostatočne efektívne. Možno sa len domnievať, že slovenský systém by v porovnaniach efektívnosti vyznel ešte horšie ako pri porovnávaní počtu sudcov v jednotlivých európskych krajinách. Nesprávne nastavenia procesných predpisov, rozkvet procesných práv, neutíchajúca snaha o transparentnosť, nezvládnutá elektronizácia a predstava o tom, že o všetkom v systéme slovenskej spravodlivosti majú rozhodovať súdy, ktorých úlohou je zabezpečenie komplexného šťastia všetkých zúčastnených, vedie k rozširovaniu úloh a komplikovaniu pracovných metód slovenských súdov. S týmto sa spája hypertrofia súdnych úkonov, rozhodnutí a ich textov. Z obohratých platní posledného desaťročia treba spomenúť bezhraničnú ochranu spotrebiteľa, alternatívne tresty, rozširovanie práv obvinených a obetí trestných činov, neadresné štatistické zisťovania a do neprehľadného stavu dotiahnutá transparentnosť pri zverejňovaní súdnych rozhodnutí. Hypertrofia nezmyselných úloh vedie k hypertrofii zúčastnených subjektov a ich práv s následnou hypertrofiou súdnych úkonov, rozhodnutí a ich textov. Po optimalizácii procesného práva volá vo všeobecnosti aj CEPEJ (s. 102). Konkrétne nástroje však možno vytvoriť len hlbšími diskusiami o malých riešeniach relatívne nepodstatných problémov, ktoré slovenskej legislatíve a riadeniu slovenských súdov celkom chýbajú.

V druhej kapitole správa analyzuje efektivitu slovenskej justície podľa rozpočtu jednotlivých hodnotených súdov. Pre hodnotenie systému za rozhodujúci faktor považuje finančný náklad na vec. Následne však uvádza: (s. 52). K tomu však treba uviesť, že určenie ukazovateľa nákladu na vec je výsledkom jednoduchého matematického výpočtu a od správy treba požadovať viac ako len jednoduché počtárske operácie.

Druhá ka pitola niektoré postrehy konštatuje, no len ťažko možno predpokladať, že by išlo o závery, ktoré boli slovenskému súdnictvu doteraz zahalené. Prvým príkladom je konštatovanie toho, že (s. 31). To, že mzda súdnej administratívy a vyšších súdnych úradníkov najmä v ekonomicky vyspelejších častiach Slovenska vedie nielen k znižovaniu kvality personálneho obsadenia súdov a často, dokonca, aj k nemožnosti obsadenia konkrétneho pracovného miesta, je fenomén, ktorý slovenskú justíciu trápi bez povšimnutia v podobe konštruktívneho riešenia pomerne dlhé obdobie. Zvyšovaniu príjmov v súkromnej sfére slovenský verejný sektor nestačí nielen v oblasti súdnictva. Ešteže platy sudcov sú valorizované v závislosti od vývoja priemernej mzdy a slovenská politika už dlhšie odoláva iracionálnemu tlaku na ich znižovanie.

Na strane jednej je slovenská či už justičná, policajná, alebo všeobecná správa európskym lídrom v počte zamestnaných úradníkov, no na druhej strane je na chvoste ich odmeňovania. Kvantita, ktorá sa prejavuje hrúbkou slovenských spisov, rozsiahlymi formulármi a odôvodneniami súdnych a administratívnych rozhodnutí, je sprevádzaná nedostatkom rýchlosti a kvality riešenia pre verejný záujem a občana, ktorý si zvolil alebo ho, nebodaj, stretla právna cesta. Dochádza k odcudzovaniu občanov a ich problémov od rôznych štátom vytvorených systémov, pričom z toho procesu nemožno vyňať ani do seba zahľadený justičný systém. Symbolickým prejavom tohto stavu je zo strany legislatívy uprednostňovanie rekodifikácie procesných predpisov pred právom hmotným, a to nielen v podobe nových kódexov, ale aj v podobe legislatívnych počinov súčasného volebného obdobia. Legislatívu možno ešte predbieha samotné súdnictvo, ktoré preferovaním procesných otázok pred riešením problémov hmotného práva a s tým spojených skutočných problémov len prehlbuje svoju izoláciu voči verejnosti, a to nielen tej právnickej.

Správa v druhej kapitole (s. 33) rozpoznala, že celkový rozpočet na slovenské súdnictvo od roku 2012 do roku 2016 medziročne stúpa, počet sudcov je stabilný, no počet došlých vecí od roku 2012, najmä od roku 2013 klesá, pričom o všetkých týchto zisteniach uvádza, že ide o trendy. To, že pri rovnakom počte sudcov a iných zamestnancov súdov sa rozpočet súdnictva medziročne zvyšuje, je prirodzeným následkom valorizácie, bohužiaľ, predovšetkým len sudcovských platov, za ktorými celkom nedôvodne zaostáva valorizácia miezd administratívy. Náklady na odmeňovanie zamestnancov sú najvyššou nákladovou položkou akéhokoľvek justičného systému. Skutočnosť, že počet sudcov je v priebehu štyroch sledovaných rokov v zásade rovnaký, je prirodzeným následkom toho, že nastavenie počtu sudcov mô