Právo národnostných menšín na účinnú účasť na verejných záležitostiach podľa Rámcového dohovoru na ochranu národnostných menšín

účinná účasť, verejné záležitosti, národnostné menšiny, Rámcový dohovor, Poradný výbor

effective participation, public affairs, national minorities, Framework Convention, Advisory Committee

Právo národnostných menšín je jednou z najcitlivejších právnych oblastí, kde si štáty ostražito hája svoje výsostné postavenie, keďže ju považujú za organicky späté s otázkami zvrchovanosti a územnej celistvosti. Napriek tomu sa zaistenie určitého štandardu menšinových práv štátmi stalo základnou podmienkou ich etablovania sa ako demokratického člena medzinárodného spoločenstva aj vďaka vplyvu medzinárodných organizácií. Kým sa však niektoré menšinové práva, ako napríklad skupina jazykových práv alebo právo na zachovanie vlastnej kultúry a identity stali často skloňovaným symbolom ochrany menšín, iné sa nedočkali podobnej pozornosti, aj keď sú nemenej dôležité.

Jedným z takýchto práv je podľa autora článku aj právo národnostných menšín na efektívnu participáciu (nazývané aj právo na účinnú účasť), o ktoré verejnosť mimo odborných kruhov nejaví príliš veľký záujem, napriek tomu, že zasahuje do mnohých dôležitých oblastí verejného života. Toto právo má totiž mimo iné zabezpečiť, aby sa menšiny zapojili do verejnej diskusie o spoločenských otázkach a cítili svoj vlastný podiel zodpovednosti na chode štátu, ktorého sú súčasťou. Efektívna participácia môže byť tiež úspešným prostriedkom integrácie a harmonizácie vzťahov medzi spoločenskými skupinami, keďže spolurozhodovanie o celospoločenských záležitostiach môže v príslušníkoch menšinových komunít podporovať pocit spolupatričnosti.

Pri nerešpektovaní práva národnostných menšín na zapojenie do života spoločnosti naopak hrozí, že ich hlas zostane bez povšimnutia, v dôsledku čoho tieto skupiny stratia záujem o spoločenské dianie, čo môže vyústiť až do ich marginalizácie, resp. vylúčenia. ¹⁾ Pretrvávajúce vážne nedostatky v tejto oblasti môžu dokonca zapríčiniť odcudzenie a odvrátenie menšinových komunít od štátu a spoločnosti, ktorého sú súčasťou, čoho dôsledkom môže byť zhoršenie vzťahov medzi členmi väčšinovej spoločnosti a menšín a eskalácia etnického napätia v krajine. Právo menšín na efektívnu participáciu ako súčasť menšinových práv je teda kľúčové z pohľadu zabezpečenia pokoja a stability v spoločnosti. ²⁾

Aj keď sa požiadavka na efektívnu participáciu menšín objavuje vo viacerých medzinárodných dokumentoch, existuje iba jeden medzinárodný dohovor zakotvujúci právo menšín na efektívnu participáciu záväzným spôsobom. Reč je o Rámcovom dohovore na ochranu národnostných menšín, prijatý Radou Európy (ďalej len ako "Rámcový dohovor"), ktorého pätnásty článok ukladá zmluvným stranám povinnosť "vytvárať podmienky potrebné na efektívnu účasť osôb patriacich k národnostným menšinám na kultúrnom, spoločenskom a ekonomickom živote, ako aj na verejných záležitostiach, najmä na tých, ktoré sa ich týkajú." ³⁾

Aj z vyššie uvedeného textu článku 15 je zrejmé, že právo menšín na účinnú účasť má mnoho dimenzií: týka sa kultúrneho, spoločenského aj ekonomického života krajiny, pričom verejné záležitosti sú zvlášť zdôraznené. Spomínané ustanovenie je však formulované tak vágne, že vôbec nie je jasné, čo zmienená povinnosť vytvárania potrebných podmienok v praxi znamená. Aké konkrétne štandardy a pomocou akých nástrojov majú zmluvné strany dosiahnuť v oblasti participácie menšín, do značnej miery ozrejmuje Poradný výbor, nezávislý odborný orgán zodpovedný za hodnotenie implementácie Rámcového dohovoru v zmluvných štátoch, radiaci Výboru ministrov Rady Európy. ⁴⁾ Závery z hodnotení obsiahnuté v posudkoch o jednotlivých zmluvných stranách poskytujú prehľad toho, čo sa od štátov v rámci implementácie záväzkov z ustanovení Rámcového dohovoru, vrátane článku 15, očakáva.

Keďže je však článok 15 obsahovo značne široký, a Poradný výbor venuje samostatnú pozornosť všetkým zložkám účinnej účasti uvedeným vyššie, dôkladný opis všetkých zložiek by jednoznačne presahoval rámec odborného článku. Preto sa autor rozhodol v tomto článku sústrediť na jeden vybraný aspekt tohto práva, a to na účasť na verejných záležitostiach. Táto zložka je totiž akýmsi základom práva na účinnú participáciu vcelku: jej riadna implementácia výrazne ovplyvňuje úspešnosť a rozsah účasti menšinových príslušníkov aj v kultúrnej, sociálnej a hospodárskej oblasti. ⁵⁾ Bez nej by sa totiž otázky týkajúce sa národnostných menšín buď vôbec nedostali do spoločenskej diskusie, alebo by z nej absentoval práve ich vlastný názor. Z dokumentov vypracovaných Poradným výborom je tiež zrejmé, že sa najobšírnejšie venuje práve tejto zložke práva na účinnú účasť. V tomto prípade však dôvodom nemusí byť výlučne dôležitosť otázky, ale aj jeho obsiahlosť, keďže aj samotná účasť na verejných záležitostiach má množstvo dimenzií a veľmi širokú škálu nástrojov, ktorými je ju možné v dostatočnej miere zabezpečiť.

Cieľom tohto článku je poskytnúť ucelený pohľad na to, aké povinnosti plynú zmluvným stranám Rámcového dohovoru v oblasti zaistenia práva národnostných menšín na účinnú účasť na verejných záležitostiach, a to predovšetkým cez názory Poradného výboru obsiahnuté v posudkoch o jednotlivých zmluvných štátoch a iných dokumentoch zaoberajúcich sa predmetnou problematikou. Pomocou týchto zdrojov sa bude autor usilovať o vyjasnenie toho, aké postavenie národnostných menšín sa v určitej oblasti verejného života vyžaduje z pohľadu zabezpečenia ich účinnej účasti, a pomocou akých nástrojov a postupov môžu štáty takéto postavenie menšín dosiahnuť? Autor sa bude tiež snažiť pomenovať typické právne a faktické prekážky, ktoré sťažujú efektívnu participáciu menšín verených záležitostiach a vhodné prostriedky na ich odstránenie.

Niektorí autori delia účasť menšín na verejných záležitostiach ďalej na priamu a nepriamu účasť, ⁶⁾ pričom kľúčovým kritériom z pohľadu tohto delenia je intenzita zapojenia menšín do rozhodovacích procesov. Za účelom sprehľadnenia problematiky bude autor používať uvedené delenie: jednotlivé opatrenia zaručujúce účasť menšín na verejných záležitostiach budú zaradené do dvoch samostatných častí článku, podľa toho, či sa jedná o prostriedok zaisťujúci priamu alebo nepriamu účasť. Tieto časti budú potom ďalej členené podľa toho, ktorej oblasti fungovania štátu sa dané prostriedky týkajú.