Referendum v ústavnom systéme Španielska

The subject of this paper is an analysis of the institute of in the Spanish constitutional system. The Constitution of Spain regulates several forms of the , including the consultative , referendums on amending the Constitution and various types of regional referendums relating Spanish Autonomous Communities. The paper draws attention, , to several controversial aspects relating mainly the consultative , which are also in the spotlight of Spanish Constitutional Law's doctrine. These controversies are centered mainly on the issue of legally binding force of the consultative results. The analysis is completed by the comparison of selected issues of the institute of in Spain on the one hand and in Slovakia on the other hand. As it will be indicated, some partial issues of Spanish constitutional regulation of the should be inspiring for the Slovak Republic.

Inštitút referenda, tradičný a nepochybne i najznámejší nástroj priamej demokracie, máv novodobých ústavných dejinách Španielska nespochybniteľný význam. Referendombola schválená nielen súčasná Ústava Španielska,¹⁾ ale aj zákon o politickej reforme,²⁾ ktorý predstavoval zásadný legislatívny nástroj umožňujúci prechod od frankistického režimu k demokracii.³⁾ Práve tento režim však v očiach španielskej doktríny inštitút referenda značne skompromitoval, nakoľko bol využívaný ako nástroj legitimácie režimu, najmä v očiach medzinárodného spoločenstva.⁴⁾ Španielske korene referenda sú však oveľa staršie. Po prvý raz sa s týmto inštitútom stretávame už v kráľovskom dekréte z r. 1897, ktorý upravovalautonómne postavenie Kuby a Portorika. Prvé ústavné zakotvenie priniesla Ústava II. Španielskej republiky z r. 1931.⁵⁾ Rovnako dlhú tradíciu má aj vedecké skúmanie referenda. Prvá známa španielska štúdia (r. 1917) onedlho oslávi už storočnicu.⁶⁾

v podmienkach ústavného systému Španielska sa do širšieho povedomia aj v našom geografickom priestore dostalo predovšetkým v súvislosti s nedávnym hlasovaním o nezávislosti Katalánska, ktoré predstavuje jedno zo španielskych autonómnych spoločenstiev (). Predmetné malo byť jedným z prostriedkov smerujúcim k naplneniu tzv. práva na rozhodnutie (), ktoré sa katalánska vláda () snaží dlhodobo presadzovať.⁷⁾ Vyhlásenie katalánskeho referenda,⁸⁾ vrátane jeho právneho základu,⁹⁾ však bolo Ústavným súdom Španielska () označené za protiústavné.¹⁰⁾ Samotný proces, ktorý mal viesť k vykonaniu referenda, bol zastavený už prijatím návrhu na posúdenie ústavnosti Ústavným súdom, a to 29. septembra 2014.¹¹⁾ Dôsledkom uvedených udalostí napokon bolo to, že na území Katalánska sa 9. novembra 2014 konalo len nezáväzné hlasovanie označené samotnými katalánskymi orgánmi ako "Participatívny proces o politickej budúcnosti Katalánska" ().¹²⁾ V prípade, ak by mali katalánske orgány aj naďalej záujem o vyhlásenie referenda o otázke nezávislosti, museli by dospieť k dohode s ústrednou vládou Španielska.¹³⁾ Ako si totiž ešte priblížime v ďalších častiach príspevku, je to práve ústredná vláda (), osobitne jej predseda, ktorý zohráva pri procese vyhlásenia ústavne konformného referenda kľúčovú úlohu.

Predmetom nášho príspevku však nebude podrobná analýza katalánskeho referenda či polemizovanie so závermi španielskeho ústavného súdu. Túto úlohu prenecháme tamojšej ústavnoprávnej doktríne. Cieľom príspevku je skôr v stručnosti priblížiť slovenskému čitateľovi to, ako ústavný systém Španielska chápe inštitút referenda a aké jeho jednotlivé podoby predpokladá. Výklad bude miestami doplnený aj o komparáciou s úpravou referenda v podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky, pre ktorý, ako ešte vyplynie z ďalšieho textu, môže byť španielska ústavná úprava, aspoň v niektorých veciach, inšpiratívna.

Ako sme už naznačili v úvode, Ústava Španielska inštitút referenda upravuje a predpokladá, a to hneď vo viacerých podobách (). Ide o nasledujúce podoby referenda:

Pôvodný návrh Ústavy však počítal aj s ďalšou podobou referenda, ktorá sa však napokon do schváleného ústavného textu nedostala. Išlo o tzv. legislatívne (). Podstata tejto podoby referenda mala spočíva v schvaľovaní návrhov zákonov, ktoré už boli prijaté v parlamente. Okrem ratifikácie novoprijatých zákonov tento návrh predpokladal aj možnosť hlasovania o derogácii už platných zákonov. Legislatívne mal na návrh predsedu vlády vyhlasovať kráľ, a to na základe predchádzajúcej iniciatívy niektorej z parlamentných komôr. V prípade referenda, ktorého predmetom by bola derogácia už platného zákona, mala možnosť iniciatívy patriť aj skupine najmenej 750 000 voličov.¹⁴⁾

predstavuje jeden zo spôsobov, akým môžu občania Španielska realizovať Ústavou garantované právo zúčastňovať sa na verejných záležitostiach (). Článok 23 ods. 1, podobne ako napr. aj čl. 30 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky,¹⁵⁾ totiž nielen právo zúčastňovať sa verejných záležitostiach garantuje, ale upravuje aj spôsoby, akým môžu občania toto právo realizovať. Okrem realizácie prostredníctvom slobodne zvolených zástupcov Ústava Španielska predpokladá aj priamy spôsob. Nástrojom umožňujúcim priamy spôsob realizácie tohto ústavného práva je nepochybne aj inštitút referenda. Na inštitút referenda možno v podmienkach ústavného systému Španielska nazerať taktiež aj cez prizmu ustanovenia čl. 9 ods. 2 Ústavy. To zakotvuje princíp, podľa ktorého verejná moc má uľahčiť participáciu všetkých občanov na politickom, kultúrnom a sociálnom živote.

Význam a podstatu inštitútu referenda v minulosti vymedzil aj Ústavný súd Španielska. Ten v jednom zo svojich rozhodnutí¹⁶⁾ charakterizoval ako nástroj priamej politickej účasti, resp. ako podobu ľudovej konzultácie (). Súčasne však uviedol, že v referende nerozhoduje akýkoľvek kolektív osôb o akejkoľvek záležitosti verejného záujmu a ani akýmkoľvek spôsobom. Ústavný súd podčiarkol, že rozhodovanie v referende prináleží volebnému elektorátu, ktorý prostredníctvom referenda rozhoduje o verejných záležitostiach predpokladaných v čl. 23 Ústavy. Dodal, že možnovykonať len ustanoveným spôsobom. Ústavný súd v predmetnom rozhodnutí pripustil vykonanie len tých podôb referenda, ktoré Ústava výslovne predvída a upravuje. Nepripustil tak rozširovanie