Electoral deposit: the revision from a constitutional law perspective after twenty years.
The subject of the article is electoral deposit in relation to elections to the National Council of the Slovak Republic. This institute has been out of the spotlight of Slovak constitutional law scholars for the past few years. However, it came to light again in 2025, when the Minister of the Interior presented proposals for fundamental changes to legal regulation of electoral deposit. The article not only describes the essence of electoral deposit, but also historical context of its introduction into legal order of the Slovak Republic, as well as the position of the Constitutional Court of the Slovak Republic towards it and practical impacts of that institute. Against the background of the proposed changes, the article provides, also based on a brief international comparison, an analysis of the constitutionality of electoral deposit and arguments in favor of its possible deletion from Slovak legal order, or at least its alternation with another institute that would not be in such significant tension with the constitutional principle of free competition of political forces.Key words: elections, electoral deposit, Constitution of the Slovak Republic, free competition of political forces, passive suffrage
DOMIN, M.: Volebná kaucia: ústavnoprávna revízia po dvadsiatich rokoch. Právny obzor, 109, 2026, č. 2, s. 93 - 109.
Úvod
Podstata volebnej kaucie, ktorej korene možno hľadať ešte v inštitúte majetkového cenzu,
1)
sa dá charakterizovať ako povinnosť subjektu, ktorý sa chce uchádzať o voličské hlasy, uhradiť určenú sumu peňazí, bez ktorej splnenia nebude jeho kandidatúra možná. Táto suma môže byť určená buď presným číslom, alebo môže ísť o násobok určitej hodnoty, spravidla minimálnej alebo priemernej mzdy.
2)
Volebná kaucia je známa nie len v prípade volieb monokratických orgánov, najmä hláv štátov,
3)
ale aj volieb kolektívnych orgánov, predovšetkým parlamentov. Výnimočne sa vyskytuje aj pri lokálnych voľbách (voľbách do orgánov územnej samosprávy).
4)
Pojem "kaucia" evokuje vratnosť uhradenej peňažnej sumy, a to za splnenia stanovených podmienok.
5)
Ak určené podmienky, spočívajúce v získaní určitého podielu voličských hlasov, dotknutý subjekt nesplní, volebná kaucia prepadáva v prospech štátneho alebo iného verejného rozpočtu.
6)
Volebná kaucia sa vo všeobecnosti môže vzťahovať tak na kandidujúceho jednotlivca, ako aj na politickú stranu alebo koalíciu politických strán predkladajúcu kandidátnu listinu tvorenú viacerými kandidátmi. V podmienkach právneho poriadku Slovenskej republiky ide o druhú z uvedených možností, keďže táto povinnosť zaťažuje politické strany a ich koalície podávajúce kandidátne listiny, a to konkrétne pre voľby do Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len "Národná rada") a voľby do Európskeho parlamentu.
Inštitút volebnej kaucie v súčasnosti už možno smelo označiť za tradičnú súčasť slovenského volebného práva, vo vzťahu ku ktorému v ústavnopolitickej praxi, prinajmenšom posledných pár rokov, neboli zaznamenané žiadne osobitné problémy. Aj vzhľadom na uvedené mu v nedávnom období nebola venovaná väčšia pozornosť. To sa však zmenilo v máji 2025, keď minister vnútra a predseda druhej najsilnejšej koaličnej politickej strany verejne prezentoval viacero návrhov na zmenu pravidiel týkajúcich sa právnej úpravy volieb a politických strán. Súčasťou tohto "balíčka" bol aj návrh na zmenu pravidiel volebnej kaucie, a to jednak pokiaľ ide o jej výšku, ako aj čo sa týka podmienok, za ktorých splnenia bude uhradená suma volebnej kaucie vrátená. Paragrafové znenie načrtnutých zmien bolo 30. júna 2025 predložené do pripomienkového konania, ktoré sa skončilo 18. júla 2025. Aj keď text predpokladá účinnosť už od 1. decembra 2025,
7)
ku dňu finalizácie rukopisu tohto článku návrh zákona doručený do Národnej rady ešte nebol.
8)
Využijúc načrtnutý kontext, v ktorého dôsledku sa téma volebnej kaucie opäť dostáva do väčšej pozornosti, nie len laickej, ale aj odbornej verejnosti, si tento príspevok kladie tri základné ciele. Tým prvým je zhodnotiť navrhované zmeny v právnej úprave inštitútu volebnej kaucie, a to s dôrazom na ich zlučiteľnosť s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len "Ústava").
9)
Druhým cieľom príspevku, ktorý však od toho prvého nemožno úplne systematicky odčleniť, je pokúsiť sa zhodnotiť, či inštitút volebnej kaucie v súčasnosti vôbec plní účel, ktorý mu v minulosti priznal aj Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len "Ústavný súd"; viac v tretej časti príspevku). Ako istú syntézu oboch načrtnutých cieľov možno chápať tretí cieľ, ktorým je načrtnúť ideálny vývoj právnej úpravy v oblasti volebnej kaucie na Slovensku, a to berúc do úvahy aj komparatívny kontext.
1. Volebná kaucia ako súčasť slovenského volebného práva
Ako už bolo naznačené, volebná kaucia má v slovenskom volebnom práve istú tradíciu. Nebola však jeho súčasťou od počiatkov, ktoré na účely tohto článku datujeme do roku 1990. Prvý ponovembrový zákon upravujúci voľby do Národnej rady, resp. do Slovenskej národnej rady, t.j. zákon o voľbách do Slovenskej národnej rady
10)
, totiž inštitút volebnej kaucie vôbec nepoznal. Súčasťou zákonnej úpravy sa nestal ani prostredníctvom niektorej z početných novelizácií tohto zákona. Skúmaný inštitút nepoznali ani ďalšie volebné zákony platné a účinné v tomto období.
11)
Do právneho poriadku Slovenskej republiky ho tak zaviedol až zákon o voľbách do Európskeho parlamentu,
12)
ktorý bol prijatý 10. júla 2003 a účinnosť nadobudol dňom svojho vyhlásenia v Zbierke zákonov, teda 5. augusta toho istého roku. Keďže nás bude zaujímať volebná kaucia najmä vo vzťahu k voľbám do Národnej rady, uviesť treba, že vo vzťahu k týmto voľbám volebnú kauciu zaviedol v poradí druhý zákon upravujúci parlamentné voľby, čiže zákon o voľbách do Národnej rady.
13)
Tento zákon bol prijatý 13. mája 2004, v Zbierke zákonov publikovaný 29. mája 2004 a účinnosť nadobudol 1. októbra toho istého roka. Prvé voľby do Národnej rady, na ktoré sa inštitút volebnej kaucie aplikoval, tak boli voľby uskutočnené v roku 2006.
Zákon o voľbách do Národnej rady upravil volebnú kauciu v § 18 a § 19. Podľa § 18 ods. 4 bolo potvrdenie o uhradení volebnej kaucie vo výške 500 000 Sk, obligatórnou prílohou kandidátnej listiny politickej strany alebo koalície politických strán. Ustanovenie § 18 ods. 7 dopĺňalo, že volebná kaucia sa uhrádza na osobitný účet Ministerstva vnútra Slovenskej republiky, a to najneskôr 105 dní pred dňom volieb. Kaucia mala vratný charakter, keďže zákonná úprava v rovnakom ustanovení predpokladala jej vrátanie, konkrétne do jedného mesiaca po vyhlásení výsledkov volieb, a to tým politickým stranám a koalíciám, ktoré získali aspoň tri percentá z celkového počtu platných (odovzdaných) hlasov. Kaucie uhradené tými subjektmi, ktoré nesplnili uvedenú podmienku, sa stávali príjmom štátneho rozpočtu. Ustanovenie § 19 ods. 1 uzatváralo zákonnú úpravu inštitútu volebnej kaucie pravidlom, v ktorého zmysle sa kandidátne listiny, ku ktorým nebolo pripojené potvrdenie o uhradení volebnej kaucie, nepreskúmavali. Ak ich teda (vtedajšia) Ústredná volebná komisia ani nepreskúmavala, nemohla rozhodnúť ani o ich zaregistrovaní. Pre úplnosť však treba dodať, že z § 18 ods. 9 možno jednoznačne vyvodiť povinnosť zapisovateľa Ústrednej volebnej komisie povinnosť vyzvať subjekt, ktorý podal kandidátnu listinu bez pripojeného potvrdenia o úhrade volebnej kaucie, aby takéto potvrdenie (dodatočne) predložil.