Štúdia pojednáva o teste proporcionality a o tom, ako je tento test používaný v rozhodovacej činnosti ústavného súdu. Štúdia má analytickú a deskriptívnu povahu, pričom je rozdelená do troch častí, ktoré mapujú jednotlivé subtesty s výnimkou testu primeranosti sensu stricto. Okrem teoretických základov jednotlivých subtestov dôraz kladie na prax, kde identifikuje jednotlivé klady a zápory používania testu zo strany ústavného súdu. Pri záporoch sa snaží poukázať aj na správny postup, ktorý mal ústavný súd v tej-ktorej veci uplatniť. Nakoniec možno skonštatovať, že test proporcionality nie je ústavným súdom používaný koherentným spôsobom.
ĽALÍK, T.: Test proporcionality a ústavný súd: vzostupy a pády; Justičná revue, 74, 2022, č. 12, s. 1400 – 1424.
The study discusses the proportionality test and how this test is used in the case-law of the Constitutional Court. It is analytical and descriptive in nature and it is divided into three parts that map particular subtests with the exception of the test of proportionality sensu stricto. In addition to the theoretical foundations of individual subtests, it emphasizes relevant practice, where identifies several pros and cons of using the test by the Constitutional Court.With the negatives, it also tries to point out the correct approach that the Constitutional Court should have applied in respective cases. Finally, the paper concludes that the proportionality test is not used by the Constitutional Court in a coherent way.
Kľúčové slová: test proporcionality, Ústavný súd SR, vhodnosť, nevyhnutnosť.
Key Words: test of proportionality, Slovak Constitutional Court, suitability, necessity.
Právne predpisy/legislation: Ústava SR č. 460/1992 Zb.
ÚVOD
"
Kto prichádza príliš neskoro, toho život potrestá
"; povedal 7. októbra 1989 počas slávnosti 40. výročia vzniku NDR nedávno zosnulý generálny tajomník ÚV KSSZ Michail Gorbačov, čím spečatil osud všetkých oneskorencov. V súvislosti s témou tejto štúdie Ústavný súd SR (ďalej ako "ústavný súd") začal používať test proporcionality príliš neskoro v porovnaní s okolitými krajinami, čo determinovalo jeho pozíciu nielen smerom k ústavným súdom okolitých krajín (z hľadiska testu proporcionality im nemal čo ponúknuť), ale aj k samotnému testu proporcionality (detské chyby v porovnaní so susedmi, ktoré často pretrvali).
1)
Z regiónu V4 predmetný test začali všetky ostatné ústavné súdy používať už začiatkom 90. rokov minulého storočia: poľský ústavný tribunál tak urobil v rozhodnutiach U 10/92, K 4/93 či K 11/94; maďarský súd test používa od rozhodnutia č. 20/1990 ABH zo 4. októbra 1990
2)
a český ústavný súd od rozhodnutia Pl. ÚS 43/93, pričom ku komplexnému vymedzeniu prišlo v kauze anonymného svedka - nález Pl. ÚS 4/94.
3)
Slovenský ústavný súd začal pravidelne používať test proporcionality až v treťom funkčnom období (od roku 2007), aj to len v plenárnych veciach podľa čl. 125 ústavy.
4)
Prvé rozhodnutie, kde ústavný súd predstavil celý test proporcionality, predstavoval nález z 2. júna 2010 o povinnosti telefonických operátorov znášať náklady odpočúvania (PL. ÚS 23/06).
5)
V senátnych veciach v rámci konania o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ústavy (s výnimkou posledného subtestu pri strete slobody prejavu a práva na súkromie) tak dodnes nerobí a tento test nepoužíva.
6)
Z akých dôvodov tak nerobí, by presahovalo tému a rozsah príspevku.
Mnohé z chýb či nedostatkov, ktoré ústavný súd urobil do roku 2014, prehľadne a dôkladne analyzovala bývalá doktorandka (vtedy študentka magisterského štúdia) Katedry ústavného práva PF UK Z. Zelenajová (rod. Kasanová).
7)
Tento príspevok bude viac komplexnejší z titulu časového skúmania problematiky, pretože berie do úvahy plenárne rozhodnutia až do roku 2021. Tým je množina rozhodnutí ústavného súdu väčšia, čo následne poskytuje lepší obraz o tom, ako inštitúcia ochrany ústavnosti používa test proporcionality vo svojej rozhodovacej činnosti.
Z hľadiska metodológie je nutné povedať, že test proporcionality pozostáva z troch subtestov - vhodnosti, nevyhnutnosti a primeranosti v užšom význame. Test vhodnosti sa ďalej delí na test legitímneho účelu a test racionálneho prepojenia. Z dôvodu rozsahu príspevku budeme venovať pozornosť prvým dvom subtestom - vhodnosti a nevyhnutnosti. Práve tieto dva subtesty totiž predstavujú hlavnú časť rozhodovacej činnosti ústavného súdu, kde právna úprava neprešla testom proporcionality.
Aj preto je príspevok rozdelený do troch častí a záveru. Prvá časť pojednáva o teste legitímneho účelu v rozhodovacej činnosti ústavného súdu. Druhá časť sa venuje testu racionálneho prepojenia a tretia časť zase testu nevyhnutnosti. Záver slúži ako sumár prístupu ústavného súdu k používaniu testu proporcionality a je možné zhrnúť, že absentuje koherencia v prístupe ústavného súdu.
K LEGITÍMNEMU ÚČELU
Obsahom testu legitímneho účelu (cieľa) je zisťovanie, či obmedzenie ľudského práva sleduje právom aprobovaný politický cieľ. Pýtame sa, čo je účelom právneho aktu (normatívneho alebo individuálneho), ktorý obmedzuje právo alebo slobodu? Môžeme hovoriť o logickej prvotnej podmienke testu proporcionality. Bez identifikovaného účelu nie je možné urobiť test proporcionality.
8)
Uvedené potvrdzuje aj prax. Napr. Spolkový ústavný súd v prípadoch, kedy pristúpil k použitiu testu proporcionality, dosiaľ vždy identifikoval ciele obmedzenia.
9)
Cieľ obmedzenia ľudských práv musí byť dohľadateľný a teda určitý. Nemôže ísť o obmedzenie práva, ktoré by bolo svojvoľné - bez nejakého cieľu. Takéto obmedzenie práva by bolo bez ďalšieho v rozpore s ústavou, pretože ak neexistuje rozpor na ústavnej úrovni, obmedzenie práva je neústavné, keďže je v rozpore s ústavnou normou, ktorá chráni ľudské právo, pričom táto právna norma je hierarchicky nadradená.
10)
Test vhodnosti tak tvorí aj jeden z prejavov princípu právneho štátu, ktorý má zabraňovať svojvoľnému konaniu orgánov verejnej moci - v tomto prípade v oblasti obmedzovania práv a slobôd.
Pri skúmaní legitímneho účelu je dôležité uviesť cieľ obmedzenia
in genere
. Po prvé, ciele (účely) porušenia práva musia byť právom uznané. Spravidla ich právo formuluje v samotnej ústave. Legitímny účel tak skúma, čo je právne možné.
11)
Ciele však môžu vyplývať aj z podústavného práva.
12)
Po druhé, tieto ciele nemôžu byť právom zakázané. Príkladom, kedy by išlo o cieľ, ktorý by bol právom zakázaný, by predstavovala rasová diskriminácia. Podľa B. Schlinka, pokiaľ cieľ nie je ústavou zakázaný, je dovolený. Rovnako tak konanie jednotlivca - pokiaľ nie je zakázané, je dovolené, a to aj vtedy, ak porušuje práva či slobody iných.
13)
Spoločným menovateľom pre ciele, ktoré môžu byť legitímne pre zásah do ľudských práv a slobôd, predstavujú ideály a princípy demokratického a právneho štátu.Nemali by sme zabúdať, že zisťovanie legitímneho účelu je otázkou prahovou. Sleduje sa len účel obmedzenia, nie jeho dôsledky či dôležitosť účelu. Tie sú predmetom analýzy v neskoršej fáze testu proporcionality. Orgán, ktorý test vhodnosti používa, sa pýta, či ústavné právo môže byť obmedzené na uskutočňovanie konkrétneho účelu.
14)
Odpoveď na otázku môže byť len áno alebo nie. Formovanie legitímneho účelu je vo svojej podstate zahrievacím cvičením, ktorým sa test proporcionality vlastne začína. Ako tvrdí J. S. Sampaio, tento test slúži pre identifikáciu a formuláciu ústavného konfliktu.
15)
Z hľadiska identifikácie legitímneho účelu je dôležitá aj miera abstrakcie, na ktorej sa zistenie účelu odohráva. Cieľ je možné charakterizovať na vysokej úrovni abstrakcie (napr. verejná bezpečnosť, ochrana práv a slobôd iných), strednom stupni abstrakcie (napr. ochrana zdravia všeobecnej populácie alebo ochrana spotrebiteľov pred potravinami, ktoré nespĺňajú hygienické normy)
16)
, či na nízkej úrovni všeobecnosti (napr. ochrana pred nakazením sa vírusom COVID-19).
Vo všeobecnosti možno uviesť, že čím je legitímny účel formulovaný, resp. identifikovaný všeobecnejšie a abstraktnejšie, tak v ďalších fázach testu (vhodnosť a nevyhnutnosť) obmedzenie práva prejde ľahšie. A naopak, čím je legitímny účel formulovaný užšie a konkrétnejšie, tak obmedzenie môže mať problém cez ďalšie subtesty testu prejsť.
Ľudské práva a slobody sú však efektívnejšie chránené vtedy, keď je legitímny účel formulovaný konkrétnejšie. Povedané inak, čím bude legitímny účel určený na nižšej miere abstrakcie, tým bude vyššia pravdepodobnosť, že takto formulovaný účel buď nebude legitímny, resp. bude náročnejšie pre konkrétne formulovaný účel prejsť testom racionálneho prepojenia alebo testom nevyhnutnosti. Aj z týchto dôvodov je formulácia a konkretizácia legitímneho účelu pre test proporcionality kľúčová.
A nakoniec z metodologického hľadiska raz identifikovaný legitímny cieľ sa ďalej v teste proporcionality nemá meniť alebo dopĺňať.
Prax ústavného súdu
Vo väčšine analyzovaných prípadoch ústavný súd vhodne (aj keď nie jednotne) pristúpil k identifikovaniu legitímneho účelu obmedzenia práva alebo slobody. V judikatúre z ostatného obdobia začína ústavný súd dokonca diferencovať medzi všeobecným (abstraktným) účelom obmedzenia práva a konkrétnym účelom. Ústavnému súdu nestačí k úspešnému prejdeniu testu legitímneho účelu záver, že obmedzenie práva sleduje akokoľvek abstraktný účel. Pre akceptáciu legitímneho účelu obmedzenia práva ústavný súd vyžaduje identifikáciu konkrétneho účelu, ktorý je obmedzením práva či slobody sledovaný. Tento prístup, ako sme už uviedli, je pre intenzívnejšiu ochranu ľudských práv efektívnejší.
Vo veci sprísnení pravidiel pri obchodovaní s minerálnymi olejmi ústavný súd cieľ obmedzenia práva podnikať najprv identifikoval na všeo