BARANÍK, K.: Limity výkonu ústavodarnej moci v Slovenskej republike. Právny obzor, 104, 2021, č. 1, s. 3 - 25.
Key words:
constitutionalism. democracy division of power. constitutional power. limits of the exercise of constitutional power. inviolable constitutionalised provisions. implicit inviolability of constitution
1)
1 Úvod
Koncepty demokracie a konštitucionalizmu existujú v neustálom a nezmieriteľnom napätí. Legitimita demokratického rozhodovania vychádza zo súhlasu ovládaných a je tradične stelesnená vládou väčšiny.
2)
Leitmotívom konštitucionalizmu je zase deľba moci a ochrana základných ľudských práv.
3)
Primárnym prejavom konštitucionalizmu je písaná ústava, ktorej podstata tkvie v limitovaní výkonu štátnej moci. Konštitucionalizmus vyvažuje väčšinové rozhodovanie konkrétnymi systémovými poistkami (ako napr. súdny prieskum ústavnosti, postavenie opozície v parlamente, nezávislé kontrolné orgány či koncept ochrany základných práv). Tie garantujú, že práva jednotlivcov a menšín nezaniknú v rozhodnutiach väčšiny.
4)
Písaná ústava je teda dokumentom, ktorý na jednej strane z procesného hľadiska garantuje vládu väčšiny, no na strane druhej zabraňuje zneužitiu moci väčšinou. Konštitucionalizmus tak obmedzuje väčšinové rozhodovanie, čím demokraciu limituje a vytyčuje mantinely jej realizácie. Konštitucionalizmus tým výkonu demokracie nasadzuje pomyselné putá.
5)
Ultimátnym prejavom demokracie je výkon ústavodarnej moci. Tá má veľmi blízko k suverenite.
6)
V demokratickom právnom štáte je so suverenitou spojená kompetencia prvotnej normotvorby.
7)
Vyjadruje možnosť vytvoriť si vlastný (suverénny) právny poriadok. V tomto smere je však potrebné rozlišovať politickú a právnu suverenitu.
8)
Od čias Sieyésa je tento rozdiel stelesnený v dichotómii ústavných mocí. Prvá z nich sa označuje ako pôvodná, resp. ustanovujúca, príp. moc ústavodarná (pouvoir constituant). Druhá sa zase nazýva odvodená, delegovaná, či ustanovená moc (pouvoir constitué). Rozdiel medzi mocou ustanovujúcou a ustanovenou je kvalitatívny a kvantitatívny.
9)
Podľa historických teórií je výkon ustanovujúcej moci stotožniteľný s vôľou národa. Výkon originálnej moci nemožno zviazať princípmi konštitucionalizmu. Národ stojí nad ústavou, čím je mimo dosahu právomoci štátnych orgánov.
10)
Inými slovami - obmedzenia konštitucionalizmu neviažu suveréna. Vyjadrenia suverenity ľudu v čistokrvnej podobe sú však našťastie skôr raritou.
11)
Neželanými sú najmä preto, že sú stelesnením neobmedzenej a často aj arbitrárnej moci, ktorá sa neriadi žiadnymi pravidlami a napokon sa môže obrátiť proti každému.
12)
Ústava sa často považuje za explicitný prejav činnosti originálnej ústavodarnej moci. Pritom sa akceptuje fikcia, podľa ktorej sa práve suverén (originálna ústavodarná moc) uzniesol na základnom dokumente konkrétneho štátu.
13)
Ústavou tým samotný ľud stanovil právomoci jednotlivých štátnych orgánov pri výkone štátnej moci, čím určil spôsob výkonu štátnej moci, t.j. výkon delegovanej moci.
14)
Týmto spôsobom ustanovujúca moc definuje limity ustanovených orgánov. Nasledujúci text bude nadväzovať na naznačenú logiku duality ústavných mocí. Z jej podstaty totiž vyplýva nevyhnutnosť limitácie moci ustanovenej.
2 Ústavné zmeny
Drvivá väčšina kodifikovaných ústav (až 96 %) dnes v svojom integrálnom texte obsahuje explicitnú zmienku o procese ústavných zmien.
15)
Tieto sú formalizovanými procesmi, ktorých výsledkom je modifikácia textu ustanovujúceho dokumentu. To znamená, že ústavy, t.j. produkty originálnej ústavodarnej moci, spravidla počítajú so zmenami, ktoré uskutočňujú ustanovené orgány. Inými slovami, moc originálna explicitne ráta s tým, že základný produkt jej činnosti bude modifikovaný mocou ustanovenou.
Ústavné zmeny, doplnky, dodatky, či novely, t.j. právomoc upravovať obsah "spoločenskej zmluvy", resp. základnej listiny suverénneho štátu možno chápať ako naplnenie základnej právomoci suverénneho ľudu. Tá sa uskutočňuje v medziach originálnej delegácie. Zmena ústavného textu umožňuje zabrániť dvom nepríjemným scenárom. Prvým by bol život spoločnosti, ktorý definuje chybná, neúplná, či zastaraná ústava. Druhým nechceným scenárom by bola nevyhnutnosť ústavnej revolúcie, príp. iného spôsobu prejavenia ustanovujúcej moci pre to, aby sa začal proces tvorby ústavy nanovo.
16)
Možnosť zmeny ústavného textu je základným právom suveréna, a preto predstavuje esenciálnu súčasť každej ústavy.
17)
Niektoré ústavy však s ohľadom na možnosť zmeny ústavného textu stanovujú výnimky. Obsahujú totiž ustanovenia, ktorých zmena je vylúčená ab initio.
18)
Tieto ustanovenia sa bežne označujú aj ako večné, nezmeniteľné ústavné články, či materiálne ohniská ústav.
19)
Existencia nezmeniteľných ústavných článkov sa odôvodňuje viacerými spôsobmi.
20)
Jedným z nich je aj snaha o ochranu základných hodnôt spoločnosti, ktoré by podľa názoru niektorých mali zostať nemenné.
21)
Rozhodnutia prijímané v politickom procese by totiž mohli zapudiť základné ústavné hodnoty, príp. aj samotnú ústavnú identitu. Nezmeniteľné články takúto možnosť nepripúšťajú. Sú tak explicitným vyjadrením nedôvery pôvodnej ústavodarnej moci k výkonu moci ustanovenej.
22)
Inými slovami, matéria obsahovo pokrytá nezmeniteľným článkom je vyňatá z dispozície demokratických procesov. Zmena je pritom možná jedine ďalším prejavom originálnej ústavodarnej moci. Na to, aby sa odstránili, či prehodnotili takto absolútne sformulované limity konštitucionalizmu, je de iure potrebná ústavná revolúcia. Nezmeniteľné články sú ultimátnym prejavom konštitucionalizmu. Z pohľadu demokratických procesov totiž predstavujú akési neprekonateľné limity.
Ústava, ktorá by bola ako celok nezmeniteľná, je automatickým neúspechom.
23)
Ústava totiž nemôže byť dokonalým dielom, ktoré na "večné veky" stanoví základné pravidla fungovania spoločnosti. Takéto chápanie ústavy by bolo len faktickým diktátom jej tvorcov, ktorých snahou by bolo navždy "prikovať" nasledujúce generácie vo vlastných preferenciách. Moc meniť a dopĺňať ústavu, či dokonca prijať úplne novú ústavu, je právomocou každého suverénna.
24)
Právomoc meniť ústavu demokratickou cestou je tak možné stotožniť s fundamentálnym právom národa.
25)
Ústava je nikdy nekončiacim sa projektom, ktorý pokračuje a vyvíja sa, rovnako ako je to v prípade každej spoločnosti. Akokoľvek dobre myslená finalita ústavy je preto len ilúziou. Jej modifikácie nemôžu byť v demokratickom štáte nikdy vylúčené.
26)
Ak zohľadníme uvedenú, pomerne univerzálne akceptovanú premisu, ktorá sa odzrkadľuje v dualite mocí (moc originálna v. moc delegovaná), potom aj výkon ústavodarného orgánu (ako delegovaného agenta moci originálnej) musí byť chápaný v limitoch sekundárnej delegácie.
27)
Účelom nasledujúceho textu bude práve zmapovať a poukázať na limity výkonu ústavodarného orgánu v Slovenskej republike. Aj keď sa to na prvý pohľad nemusí tak javiť, Národná rada SR (ďalej len národná rada) konajúca v rozsahu vlastnej ústavnej delegácie, je obmedzená viacerými explicitnými a implicitnými limitmi. Ich existencia a potenciál bude predmetom nasledujúceho textu. Cieľom príspevku je demonštrovať, že slovenský konštitucionalizmus určuje demokratickým procesom limity, ktoré nie je oprávnený prekročiť ani samotný ústavodarný orgán.
3 Výkon ústavodarnej právomoci Národnej rady SR
Podľa čl. 72 je národná rada jediným ústavodarným a zákonodarným orgánom Slovenskej republiky. Národná rada má právomoc uznášať sa na ústave, ústavných a ostatných zákonoch (čl. 86 písm. a). No a napokon na prijatie ústavy, zmenu ústavy, ústavného zákona...je potrebný súhlas aspoň trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov národnej rady (čl. 84 ods. 4). To sú základné náležitosti prijímania ústavných zmien, príp. aj pravidla pre prijatie úplne novej ústavy cestou ústavodarného procesu v národnej rade. V texte ústavnej úpravy tak nie je možné nájsť veľa rozdielov medzi bežným zákonodarným a ústavodarným procesom. Jediným zásadným rozlišovacím faktorom je v tomto smere počet poslancov, ktorí musia hlasovať za prijatie návrhu ústavného a bežného zákona. Poslanci národne