Polemika o ústavnom poriadku a jeho kompatibilite

Článok sa venuje vo všeobecnej rovine otázke kompatibility ústavného systému. Predovšetkým vyslovuje nesúhlas s právnymi závermi niektorých autorov, vyvodzujúcich existenciu hierarchického vzťahu medzi ústavou a ústavnými zákonmi. Ďalej poukazuje na negatívne trendy, ktoré sa premietajú do prijímania ústavných zákonov upravujúcich čiastkové oblasti práva, ako aj do prijímania tzv. jednorazových ústavných zákonov.

Dňa 20. apríla 2006 schválila národná rada výraznou väčšinou ústavný zákon č. 254/2006 Z.z. o zriadení a činnosti výboru Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu. Po krátkej rozprave prechádzajúci deň hlasovalo v treťom čítaní za prijatie ústavného zákona 124 poslancov zo 130 prítomných, reprezentujúcich všetky poslanecké kluby, pričom ani jeden poslanec nehlasoval proti.

Účelom uvedenej novely bolo prekonanie rozhodnutia ústavného súdu zo dňa 19. októbra 2005 sp. zn. PL. ÚS 6/04,¹⁾ ktorým bola konštatovaná protiústavnosť § 30 ods. 4 až 7 zákona č. 215/2004 Z.z. o ochrane utajovaných skutočností. Napadnutá právna úprava vymedzila zloženie komisie, ktorá mala v zákonom stanovenom rozsahu rozhodovať o odvolaniach proti rozhodnutiam Národného bezpečnostného úradu. Komisia mala pozostávať z jedenástich poslancov národnej rady, pričom mala byť volená práve národnou radou. Ústavný súd v tejto súvislosti konštatoval, že uvedenú komisiu nemožno zaradiť medzi orgány národnej rady podľa čl. 92 ods. 2 ústavy, pretože táto nevykonáva ani kontrolnú, ani vyvažujúcu právomoc vo vzťahu k orgánom jednotlivých mocí. Ako orgán národnej rady by tak táto komisia vykonávala činnosť správneho orgánu, čo presahuje ústavou vymedzenú právomoc národnej rady podľa čl. 86 ústavy. S ohľadom na spôsob kreovania, riziko nestabilnosti i finančné zabezpečenie členov komisie tak ústavný súd vylúčil, že by komisia mohla fungovať ako štandardný správny orgán.

Navzdory konštatovanému rozporu s čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 2 a čl. 46 ods. 1 ústavy prijala národná rada po prvýkrát ústavný zákon, ktorý v podstate obsahoval zrušenú právnu úpravu. To, že tento ústavný zákon smeroval k obídeniu nálezu ústavného súdu, vyplývalo i z vystúpenia jedného z prekladateľov návrhu, poslanca R. Vavríka, ktorý dôvod prijatia vyjadril ako potrebu "reagovať na súčasný právny stav, a to na vzniknuté legislatívne vákuum", ktoré vzniklo v dôsledku nálezu ústavné* ho súdu.²⁾ Význam prijatia uvedeného ústavného zákona ale presahuje vecnú otázku zriadenia príslušného výboru. Jeho prijatie je totiž výrazom určitých obecných trendov chápania zmyslu ústavy v právnom poriadku a bez ďalšieho je výpoveďou o ústavnom systéme a jeho vnútornej štruktúre. Dovolím si byť oveľa konkrétnejší.

Nepochybne prvý a zásadný postreh smeruje k tomu, že uvedeným ústavným zákonom došlo k nerešpektovaniu a obchádzaniu záväzného nálezu ústavného súdu.³⁾ Ide však len o jeden aspekt, ktorý ako argument v neprospech daného zákona nie je možné absolutizovať. Výpovedná hodnota tohto ústavného zákona vo vzťahu k ústavnému poriadku totiž smeruje i k ďalším aspektom. Predovšetkým tento ústavný zákon predstavuje zvláštnu normu, teda , vo vzťahu k doterajšiemu postaveniu národnej rady, pretože nad rámec jej zákonodarnej, kreačnej a kontrolnej funkcie zakladá pre jej jeden orgán postavenie správneho orgánu. Druhým aspektom je skutočnosť, že vymedzením odvolacieho konania, ktoré je súčasťou správneho konania vo vzťahu k udeleniu previerky Národného bezpečnostného úradu, došlo k vyňatiu tejto časti konania spod právnych i inštitucionálnych garancií základných procesných práv, ktoré sú inak záväzné pre všetky druhy správneho konania. A po tretie, tento ústavný zákon dáva ústavný rozmer časti určitého správneho konania tým, že toto konanie, ako aj postavenie orgánu rozhodujúceho v prvej inštancii upravuje na úrovni ústavného zákona.

Tieto aspekty sú dokladom širších dôsledkov spojených s prijímaním ústavných zákonov. Nejde pritom len o problém právnej prípustnosti zmien ústavy, ktorého výrazom sú úvahy o materiálnom jadre ústavy a nezmeniteľnosti niektorých jej ustanovení,⁴⁾ ale i o problém určitých mimoprávnych medzí ústavodarcu. Tie sa premietajú predovšetkým do všeobecného presvedčenia o tom, čo môže byť s ohľadom na svoj význam predmetom ústavného zákona, a v rovine tvorby práva sa toto presvedčenie prejavuje v podobe sebaobmedzenia ústavodarcu. Otázka prípustnosti ústavných zmien tak nemá len právny rozmer, ale nepochybne i rozmer politický a kultúrny.

Pokiaľ sme na začiatku tohto článku vybrali ústavný zákon č. 254/2006 Z.z. ako viac menej názorný príklad, neurobili sme tak preto, že by išlo o prvý prípad nesystémového zásahu do ústavného poriadku. Ústava, resp. slovenský ústavný poriadok ako taký bol od roku 1992 doplnený približne dvoma desiatkami ústavných zákonov, ktoré v rôznej miere nastoľujú otázky vo vzťahu k prípustnosti ústavných zmien. Posúdenie otázky kompatibility ústavného poriadku a jeho vnútornej štruktúry pod vplyvom týchto zmien však predpokladá v prvom rade pozastaviť sa nad otázkou všeobecnejšou, a to vzťahu ústavy, jej zmien a ústavných zákonov.

Ústava v pôvodnom znení stanovila pravidlá, za akých môže národná rada ako ústavodarný orgán pristúpiť k jej zmene. V čl. 84 ods. 2 stanovila, že na prijatie ústavy, jej zmeny i ústavného zákona je potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov, teda aspoň 90 poslancov. Uvedené ustanovenie ústavy je a bolo jediným, ktoré rozlišuje medzi pojmami zmena ústavy a ústavný zákon. Otázka, ktorú si v odbornej literatúre kladú niektorí autori, nesmeruje k spôsobu zmeny ústavy, kde prax prijí