Dňa 15. decembra 2022 došlo v doterajšej histórii Slovenskej republiky druhýkrát k tomu, že Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len "národná rada") vyslovila nedôveru vláde Slovenskej republiky (ďalej len "vláda"). Súčasne tým došlo, rovnako tak druhýkrát, k aktivácii
čl. 115 ods. 3 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len "
ústava").
K historicky prvému vysloveniu nedôvery vláde došlo už krátko po vzniku Slovenskej republiky, v roku 1994, a ústavné riešenie tejto situácie nespôsobilo žiadny osobitný problém. Vláda, ktorá stratila dôveru národnej rady, bola prezidentom Slovenskej republiky (ďalej len "prezident") odvolaná a na základe dohody politických strán zastúpených v národnej rade bola vymenovaná nová vláda, ktorá vládla do predčasných volieb. Aj keď nepochybne možno tomuto riešeniu vyčítať to, že v roku 1994 neexistovali ústavné pravidlá pre skracovanie volebného obdobia národnej rady, a to skrátenie tak predstavovalo konanie národnej rady, ktorá o ňom rozhodla účelovým ústavným zákonom
ultra vires
, dnes, bohatší o ústavnú a empirickú skúsenosť z rokov 2011 a 2022 až 2023, môžeme povedať, že riešenie z roku 1994 bolo politicky a spoločensky najinteligentnejšie a najelegantnejšie.
V roku 2011 národná rada vláde nevyslovila nedôveru. Vláda stratila dôveru neschválením návrhu, s ktorým spojila hlasovanie o dôvere. Politická situácia v národnej rade nepriala inteligentným a elegantným riešeniam. Priala však zmene
ústavy. Národná rada tak v záujme riešenia politickej situácie rámcovanej stratou dôvery národnej rady, neschopnosťou, či nevôľou zostavenia novej vlády, ale schopnosťou dohody na skrátení volebného obdobia, v ústavodarnom procese, ktorý trval štyri (!) hodiny, schválila zmenu
ústavy a doplnila do nej
čl. 115 ods. 3. Popri tom stihla schváliť aj ďalší účelový ústavný zákon, ktorým skrátila svoje volebné obdobie.
Keď sa vrátime k najčerstvejšiemu vysloveniu nedôvery vláde, následne napokon dňa 25. októbra 2023 prezidentka vymenovala vládu, čím sa súčasne ukončilo poverenie prvej nepolitickej
1)
vlády v histórii Slovenskej republiky, ktorá potom ako nezískala dôveru národnej rady, vládla rovnako ako jej predchodkyňa v režime
čl. 115 ods. 3 ústavy.
Režim
čl. 115 ods. 3 ústavy tak bol aktivovaný už trikrát, pričom práve roky 2022 až 2023 priniesli jeho intenzívne využívanie, ktoré sa nezaobišlo bez otázok o rozsahu výkonu právomocí poverenej vlády bez dôvery.
2)
Účelom predloženého príspevku je snaha nájsť v
čl. 115 ods. 3 ústavy určitú logiku, nie vo vzťahu k ústavnému základu pre výkon činnosti vlády, ale vo vzťahu k rozsahu jej právomocí a poukázať na externé faktory kontroly poverenej vlády bez dôvery.
Poverená vláda bez dôvery a jej ústavný základ
Podstata ústavného riešenia z roku 2011 v
čl. 115 ods. 3 pre situáciu straty dôvery národnej rady voči vláde je v tom, že jeden ústavný základ pre výkon právomocí vlády sa nahrádza iným ústavným základom, ktorý je však slabší, a preto je výkon právomocí vlády na tomto novom legitimizačnom základe ústavne limitovaný. Konkrétne, materiálny legitimizačný ústavný základ pre výkon právomoci vlády, a to dôvera národnej rady, sa nahrádza formálnym legitimizačným ústavným základom pre výkon právomocí vlády, a to rozhodnutím prezidenta o poverení vlády.
Ústava výkon právomocí vlády v tejto situácii limituje, keďže ide o vládu, ktorá nedisponuje materiálnou legitimitou od národnej rady, pričom práve vzťah medzi národnou radou a vládou postavený na dôvere národnej rady voči vláde je jadrom, resp. základom parlamentného ústavného systému Slovenskej republiky.
Ústavný zákon č.
356/2011 Z.z., ktorým došlo k doplneniu
čl. 115 ods. 3 ústavy, predstavoval zásah do jadra parlamentného ústavného systému Slovenskej republiky, pretože umožnil pôsobenie vlády bez materiálnej legitimity len na základe formálnej legitimity danej prezidentom.
Čl. 115 ods. 3 ústavy však súčasne predstavuje určitú poistku, resp. nepriamo možno aj výstrahu pre aktérov politického života v tom, že ak nenájdu systémové riešenie možného ústavného sporu, resp. ústavnej krízy, najmä, ale nielen vo vzťahoch medzi národnou radou a vládou, umožňuje
ústava riešenie v extrémnej situácii aj netradičným a nesystémovým spôsobom, ktorému je potrebné sa vyhnúť.
3)
Mechanizmus
čl. 115 ods. 3 ústavy vyzerá takto: ak vláda stratí dôveru národnej rady a po jej odvolaní prezidentom nie je hneď vymenovaná nová vláda, prezident poverí odvolanú vládu výkonom právomocí v režime
čl. 115 ods. 3 ústavy. Toto riešenie preberá prvky z postupu prezidenta po prijatí demisie vlády podľa
čl. 115 ods. 2 ústavy, pričom sa súčasne vyžaduje, aby po formálno-procesnej stránke bola naplnená podmienka vyhlásenia rozhodnutia prezidenta o poverení odvolanej vlády výkonom funkcie v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.
4)
Pre odvolanú vládu to znamená, že právomoci, ktoré doteraz mala a ktoré štandardne vláda má, sa z jej pohľadu rozdelia do troch skupín: po prvé, právomoci, ktoré vláda bude môcť i naďalej vykonávať tak, ako doteraz [
čl. 119 písm. a),
b),
e),
f) 
