Vnútroštátny režim zodpovednosti národnej centrálnej banky za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci

prof. JUDr. Ľubomír Čunderlík PhD.

Mgr. Dominik Baco

Vydáno: 11. 03. 2025 68 minút čítania

ČUNDERLÍK, Ľ., BACO, D.: Vnútroštátny režim zodpovednosti národnej centrálnej banky za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci.∗∗ Právny obzor, 108, 2025, č. 1, s. 52 – 73.

https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2025.1.04

National Liability Regime of the National Central Bank for Damage Caused Within the Exercise of its Function as a Public Authority. The authors deal with the topic of national central bank’s strict liability regime for damage caused within the exercise of its function as a supervision authority according to current Slovak law. The authors examine the roots of the current act (of 2003) establishing the strict liability of public authorities in general. The current Slovak act on liability of public authorities for damages is largely based on Czechoslovak federal act (of 1969), only distinguishing the role of territorial self-administration bodies on municipal and regional level. Such an extent of overlap between the two acts allowed the authors to discuss professor Luby’s theoretical contribution to the concept of strict liability of public authorities in his monograph of 1971. The authors further discuss a recent judgment of the Court of Justice of the EU (CJ EU) in case C-45/21 Banka Slovenije. Within its function as a resolution authority, the judgment outlined some boundaries to the liability of Slovenian national central bank for damages. The liability regime of the Slovenian national central bank was based on the elements of „serious breach“ and „due care“. This liability regime was then tested before the CJ EU vis-à-vis the concepts of monetary financing prohibition (Article 123 TFEU and corresponding Article 21.1 of the ESCB/ECB Statute) and national central banks‘ financial independence (Article 130 TFEU and corresponding Article 7 of the ESCB/ECB Statute). The authors are of the view that, if the Slovenian legislation based on the elements of „serious breach“ and „due care“ basically passed the CJ EU scrutiny as regards both specific national central banks related concepts of monetary financing prohibition and financial independence, the liability regime of Slovak national central bank could be less successful in passing such a scrutiny. Thus, the authors provide some proposals de lege ferenda. Finally, authors also discuss Slovak constitutional court’s decision of 2017 on the nature of supervision (in the financial market) which also supports a move from the strict liability regime of the national central bank to a more relative concept.

Key words: national central bank, damages, strict liability, Czechoslovakia, judgment C-45/21

Úvod do zodpovednosti za zákonnosť rozhodnutia a správny úradný postup v kontexte právnej vedy

Problematika zodpovednosti národnej centrálnej banky za škodu spôsobenú jej nezákonnými rozhodnutiami alebo nesprávnym úradným postupom je v prvom rade problematikou zodpovednosti štátu za výkon verejnej moci. Považujeme za významné venovať sa najprv tomuto druhu zodpovednosti (za škodu) teoreticky a koncepčne, načrtnutím základných, ako i špecifických predpokladov tejto zodpovednosti, a to aj na príklade právnej úpravy, ktorá tej aktuálnej predchádzala.

Zodpovednosti za škodu spôsobenú rozhodnutím orgánu štátu alebo jeho nesprávnym úradným postupom sa systematicky venoval v slovenskom právnom prostredí akademik Štefan Luby, ktorý je považovaný za ideového tvorcu predchodcu súčasnej právnej úpravy tohto druhu zodpovednosti (konkrétne zákon č. 58/1969 Zb. o zodpovednosti za škodu spôsobenú rozhodnutím orgánu štátu alebo jeho nesprávnym úradným postupom, ďalej len "zákon č. 58/1969 Zb.") ¹⁾ ustanovenej aktuálne v zákone č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov (ďalej len "zákon o zodpovednosti").

Uvedený zákon bol považovaný za vedľajší občianskoprávny zákon (rovnako to v súčasnosti, podľa nás, platí pre zákon o zodpovednosti), hoci zodpovednosť štátu za škodu upravoval vcelku všeobecne a výlučne. Keďže išlo o úpravu občianskoprávnej zodpovednosti osobitného druhu, neupravoval všetky podmienky jej vzniku ani zodpovednostné následky, väčšina z nich bola zhodná s tými, ktoré sú právne významné pri každej občianskoprávnej zodpovednosti. ²⁾

Zodpovednosť za výkon verejnej moci je v porovnaní s ostatnými prípadmi občianskoprávnej zodpovednosti charakterizovaná predovšetkým svojou všeobecnosťou, tzn. postihom porušenia právnych vzťahov patriacich k predmetu rôznych odvetví práva (správne právo, finančné právo, občianske právo a trestné právo). Je to zodpovednosť občianskoprávna, mimozáväzková, podriadená kategórii zodpovednosti za iného a kategórii objektívnej zodpovednosti ³⁾ (zodpovednosti za výsledok).

Všeobecne sa vznik zodpovednosti viaže na znaky (prvky) skutkovej podstaty protiprávneho činu (tzv. zodpovednostná skutková podstata), ktorými sú v občianskom práve subjekt, predmet, správanie subjektu, spravidla zavinenie, výsledok (škoda alebo ujma), protiprávnosť, príčinná súvislosť medzi správaním a výsledkom. ⁴⁾ Na vznik tohto druhu zodpovednosti sa aplikujú parciálne modifikované predpoklady všeobecného zodpovednostného pomeru, bez subjektívneho prvku, a to: 1. nezákonné rozhodnutie alebo nesprávny úradný postup, 2. škoda, 3. príčinná súvislosť, ktoré je nutné skúmať kumulatívne. Dôkazné bremeno preukázať existenciu týchto podmienok v súdnom konaní o náhrade škody je na žalobcovi, osobitne je potrebné skúmať príčinnú súvislosť, ako uvedieme neskôr.

Koncept zodpovednosti za výkon verejnej moci v (česko-)slovenskom právnom priestore je pritom už od prijatia spomínaného zákona z roku 1969 vybudovaný na

absolútnej objektívnej

zodpovednosti (

striktná zodpovednosť

), ⁵⁾ čo znamená, že:

pre vznik zodpovednosti sa nevyžaduje skúmanie zavinenia, t.j. nastupuje bez ohľadu na to, či zodpovedný orgán konal úmyselne alebo nedbanlivostne, nie je teda možné vyvinenie (exkulpácia); v opačnom prípade by išlo o tzv. zodpovednosť za zavinenie (s výnimkou v zmysle zákona o zodpovednosti uvedenou v ďalšom texte).

zodpovednosti za vzniknutú škodu sa nemožno zbaviť (neprípustnosť liberácie), tzn. že neexistujú liberačné dôvody, v opačnom prípade by išlo o tzv. relatívnu zodpovednosť.

Zmienená koncepcia, prijatá v roku 1969, umožnila československému procesualistovi Macurovi, aby vo svojom diele z roku 1980 pomerne originálne prekonával kategorizáciu občianskoprávnej zodpovednosti na objektívnu a subjektívnu. ⁶⁾ Zaujímavé sú však aj historické okolnosti prijatia zákona č. 58/1969 Zb., k čomu došlo 5. júna 1969, s účinnosťou od 1. júla 1969. Československá politická reprezentácia si dlhodobo uvedomovala, že zodpovednosť orgánov verejnej moci je upravená nevyhovujúco. Vtedy účinné blanketné ustanovenie § 426 Občianskeho zákonníka odkazovalo pri zodpovednosti štátu za nezákonné rozhodnutie na osobitný predpis. Takáto osobitná úprava sa však nachádzala len vo vtedy účinných § 371 až 374 Trestného poriadku (zákon č. 141/1961 Zb.), a to za nezákonné rozhodnutia o väzbe a treste. ⁷⁾ Zodpovednosť za úradný postup bola v tom čase čiastočne ustanovená v § 421 Občianskeho zákonníka. Prijatie modelu absolútnej objektívnej zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci práve v období nastupujúcej normalizácie môže spätne pôsobiť až kontraintuitívne. Práve akceptácia takéhoto vo vzťahu k obyvateľstvu veľkorysého modelu zodpovednosti však mohla československým politickým špičkám pred domácim obyvateľstvom pomôcť legitimizovať novú spoločenskú realitu. ⁸⁾

Spomínaný § 426 Občianskeho zákonníka by sa stal v dôsledku prijatia zákona č. 58/1969 Zb. obsolétnym ⁹⁾ a bol z tohto dôvodu vypustený, a to napriek tomu, že mal predstavovať do prijatia zákona č. 58/1969 Zb. základnú a všeobecnú úpravu; rovnako to platí pre § 371 až 374 zákona č. 141/1961 Zb. ¹⁰⁾ Naproti tomu § 421 Občianskeho zákonníka bol ponechaný až do začiatku deväťdesiatych rokov minulého storočia. ¹¹⁾

Pojmy pokrývajúce zodpovednostné konanie (nezákonnosť, nezákonné rozhodnutie, úradný postup, nesprávny úradný postup), ktoré je prvkom zodpovednostného pomeru, zákon č.