O nevhodnosti poslaneckých návrhov zákonov (na príklade novely zákona o prokuratúre)

The contribution to the example of changes in the Law on Public Prosecutions shows that a legislative solution in the form of a PM´s bill is not appropriate in any case. The right of MP´s to table bills is legitimate, but it reduces the transparency of the legislative process.

Poslanec, návrh zákona, legislatívny proces, transparentnosť, prokuratúra

Member of Parliament, bill, legislative process, transparency, public prosecution

Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len "národná rada") schválila dňa 2. septembra 2020 zákon č. 241/2020 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov, a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. ¹⁾ Tento zákon nebude predmetom nášho záujmu z hľadiska jeho obsahu, aj keď aj ten je nepochybne zaujímavý a za dôkladnú doktrinálnu analýzu stojí, ale predmetom nášho záujmu bude tá skutočnosť, že uvedený zákon bol predložený národnej rade ako poslanecký návrh zákona.

Využijeme preto zmeny v prokuratúre, ktoré tento zákon priniesol, ako kulisu pre úvahu o tom, či je poslanecký návrh zákona, teda poslanecká zákonodarná iniciatíva, vhodným nástrojom na navrhovanie akýchkoľvek zmien akéhokoľvek zákona, alebo či je možné okrem výslovného obmedzenia poslaneckej zákonodarnej iniciatívy identifikovať aj implicitné medze poslaneckej zákonodarnej iniciatívy.

Predmetom nášho záujmu nebude ani prokuratúra ako taká, ale pri hľadaní odpovede na otázku, či je poslanecký návrh zákona vhodný na novelizáciu akéhokoľvek zákona, a to na príklade zákona upravujúceho postavenie prokuratúry, sa nevyhnutne aspoň rámcovo musíme odraziť od stručného vymedzenia prokuratúry ako takej a miesta prokuratúry v ústavnom systéme Slovenskej republiky.

Legislatívny proces iniciovaný poslaneckým návrhom zákona je neúplný. Redukuje sa do parlamentnej etapy legislatívneho procesu a do poparlamentnej etapy legislatívneho procesu, ale zo svojej podstaty vylučuje predparlamentnú etapu legislatívneho procesu. Ak je predmetom zákonodarnej iniciatívy skutočnosť, ktorú túto etapu legislatívneho procesu nevyhnutne nepotrebuje, najmä ak parlament upravuje svoje vlastné vnútorné záležitosti v zákone Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len "rokovací poriadok"), nepredstavuje jej vynechanie problém. Predparlamentná etapa legislatívneho procesu je doménou vlády, jej poradných orgánov, ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy.

Význam predparlamentnej etapy legislatívneho procesu preto narastá vtedy, ak je predmetom zákonodarnej iniciatívy skutočnosť, ktorá patrí do rozsahu výkonnej moci, ale aj zodpovednosti vlády. Ako ukážeme v ďalšom texte, tento všeobecný dôvod neplatí v prípade prokuratúry.

Pokúsime sa odôvodniť náš názor, že v prípade prokuratúry je význam vládnej zákonodarnej iniciatívy v niečom inom.

S určitým zjednodušením a zostručnením možno povedať, že predprípravná etapa legislatívneho procesiu je etapa výkonnej moci ovládaná vládou a jej vyvrcholením je uplatnenie zákonodarnej právomoci vládou. Parlamentná etapa legislatívneho procesu je z podstaty ovládaná národnou radou a jej vyvrcholením je schválenie návrhu zákona. Napokon, poparlamentná etapa legislatívneho procesu je ovládaná prezidentom a jej vyvrcholením je vyhlásenie zákona v Zbierke zákonov SR. Takto uvedené to predstavuje nielen základný opis legislatívneho procesu ale aj jeho základnú vnútornú štruktúru danú vzájomnými vzťahmi aktérov legislatívneho procesu vytvárajúcimi vnútornú deľbu moci v legislatívnom procese.

Vypustenie predparlamentnej etapy legislatívneho procesu znamená narušenie jeho vnútornej štruktúry a vnútornej rovnováhy oslabením vnútorných mechanizmov deľby moci. Práve novela zákona o prokuratúre ním poslúži ako vhodný príklad na demonštrovanie toho, aký má zachovanie celej štruktúry legislatívneho procesu význam.

Vypustenie predparlamentnej etapy legislatívneho procesu súčasne redukuje otvorenosť tohto procesu.

V predloženom príspevku najprv predstavíme parlamentnú etapu legislatívneho procesu na základe poslaneckého návrhu zákona s osobitným zameraním na skúmanie požiadavky otvorenosti legislatívneho procesu, potom si priblížime ústavné východiská postavenia prokuratúry v ústavnom systéme Slovenskej republiky, aby sme sa v závere analýzou týchto dvoch predmetov dostali k záveru, či odpovedi na predloženú otázku - či je poslanecký návrh zákona vhodným nástrojom na navrhovanie zmien v prokuratúre a postavení prokurátorov.

Každý poslanec národnej rady má právo podať návrh zákona. ²⁾ Ide o jeho ústavné právo, výkon ktorého je podmienený iba jednoduchými formálnymi požiadavkami.