Právny portál určený širokej odbornej verejnosti

Online časopis

Test proporcionality a ústavný súd: vzostupy a pády

Štúdia pojednáva o teste proporcionality a o tom, ako je tento test používaný v rozhodovacej činnosti ústavného súdu. Štúdia má analytickú a deskriptívnu povahu, pričom je rozdelená do troch častí, ktoré mapujú jednotlivé subtesty s výnimkou testu primeranosti sensu stricto. Okrem teoretických základov jednotlivých subtestov dôraz kladie na prax, kde identifikuje jednotlivé klady a zápory používania testu zo strany ústavného súdu. Pri záporoch sa snaží poukázať aj na správny postup, ktorý mal ústavný súd v tej-ktorej veci uplatniť. Nakoniec možno skonštatovať, že test proporcionality nie je ústavným súdom používaný koherentným spôsobom.

ĽALÍK, T.: Test proporcionality a ústavný súd: vzostupy a pády; Justičná revue, 74, 2022, č. 12, s. 1400 – 1424.

The study discusses the proportionality test and how this test is used in the case-law of the Constitutional Court. It is analytical and descriptive in nature and it is divided into three parts that map particular subtests with the exception of the test of  proportionality sensu stricto. In addition to the theoretical foundations of individual subtests, it emphasizes relevant practice, where identifies several pros and cons of using the test by the Constitutional Court.With the negatives, it also tries to point out the correct approach that the Constitutional Court should have applied in respective cases. Finally, the paper concludes that the proportionality test is not used by the Constitutional Court in a coherent way.

Kľúčové slová: test proporcionality, Ústavný súd SR, vhodnosť, nevyhnutnosť.

Key Words: test of proportionality, Slovak Constitutional Court, suitability, necessity.

Právne predpisy/legislation: Ústava SR č. 460/1992 Zb.

ÚVOD
"
Kto prichádza príliš neskoro, toho život potrestá
"; povedal 7. októbra 1989 počas slávnosti 40. výročia vzniku NDR nedávno zosnulý generálny tajomník ÚV KSSZ Michail Gorbačov, čím spečatil osud všetkých oneskorencov. V súvislosti s témou tejto štúdie Ústavný súd SR (ďalej ako "ústavný súd") začal používať test proporcionality príliš neskoro v porovnaní s okolitými krajinami, čo determinovalo jeho pozíciu nielen smerom k ústavným súdom okolitých krajín (z hľadiska testu proporcionality im nemal čo ponúknuť), ale aj k samotnému testu proporcionality (detské chyby v porovnaní so susedmi, ktoré často pretrvali).
1)
Z regiónu V4 predmetný test začali všetky ostatné ústavné súdy používať už začiatkom 90. rokov minulého storočia: poľský ústavný tribunál tak urobil v rozhodnutiach U 10/92, K 4/93 či K 11/94; maďarský súd test používa od rozhodnutia č. 20/1990 ABH zo 4. októbra 1990
2)
a český ústavný súd od rozhodnutia Pl. ÚS 43/93, pričom ku komplexnému vymedzeniu prišlo v kauze anonymného svedka - nález Pl. ÚS 4/94.
3)
Slovenský ústavný súd začal pravidelne používať test proporcionality až v treťom funkčnom období (od roku 2007), aj to len v plenárnych veciach podľa čl. 125 ústavy.
4)
Prvé rozhodnutie, kde ústavný súd predstavil celý test proporcionality, predstavoval nález z 2. júna 2010 o povinnosti telefonických operátorov znášať náklady odpočúvania (PL. ÚS 23/06).
5)
V senátnych veciach v rámci konania o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 ústavy (s výnimkou posledného subtestu pri strete slobody prejavu a práva na súkromie) tak dodnes nerobí a tento test nepoužíva.
6)
Z akých dôvodov tak nerobí, by presahovalo tému a rozsah príspevku.
Mnohé z chýb či nedostatkov, ktoré ústavný súd urobil do roku 2014, prehľadne a dôkladne analyzovala bývalá doktorandka (vtedy študentka magisterského štúdia) Katedry ústavného práva PF UK Z. Zelenajová (rod. Kasanová).
7)
Tento príspevok bude viac komplexnejší z titulu časového skúmania problematiky, pretože berie do úvahy plenárne rozhodnutia až do roku 2021. Tým je množina rozhodnutí ústavného súdu väčšia, čo následne poskytuje lepší obraz o tom, ako inštitúcia ochrany ústavnosti používa test proporcionality vo svojej rozhodovacej činnosti.
Z hľadiska metodológie je nutné povedať, že test proporcionality pozostáva z troch subtestov - vhodnosti, nevyhnutnosti a primeranosti v užšom význame. Test vhodnosti sa ďalej delí na test legitímneho účelu a test racionálneho prepojenia. Z dôvodu rozsahu príspevku budeme venovať pozornosť prvým dvom subtestom - vhodnosti a nevyhnutnosti. Práve tieto dva subtesty totiž predstavujú hlavnú časť rozhodovacej činnosti ústavného súdu, kde právna úprava neprešla testom proporcionality.
Aj preto je príspevok rozdelený do troch častí a záveru. Prvá časť pojednáva o teste legitímneho účelu v rozhodovacej činnosti ústavného súdu. Druhá časť sa venuje testu racionálneho prepojenia a tretia časť zase testu nevyhnutnosti. Záver slúži ako sumár prístupu ústavného súdu k používaniu testu proporcionality a je možné zhrnúť, že absentuje koherencia v prístupe ústavného súdu.
K LEGITÍMNEMU ÚČELU
Obsahom testu legitímneho účelu (cieľa) je zisťovanie, či obmedzenie ľudského práva sleduje právom aprobovaný politický cieľ. Pýtame sa, čo je účelom právneho aktu (normatívneho alebo individuálneho), ktorý obmedzuje právo alebo slobodu? Môžeme hovoriť o logickej prvotnej podmienke testu proporcionality. Bez identifikovaného účelu nie je možné urobiť test proporcionality.
8)
Uvedené potvrdzuje aj prax. Napr. Spolkový ústavný súd v prípadoch, kedy pristúpil k použitiu testu proporcionality, dosiaľ vždy identifikoval ciele obmedzenia.
9)
Cieľ obmedzenia ľudských práv musí byť dohľadateľný a teda určitý. Nemôže ísť o obmedzenie práva, ktoré by bolo svojvoľné - bez nejakého cieľu. Takéto obmedzenie práva by bolo bez ďalšieho v rozpore s ústavou, pretože ak neexistuje rozpor na ústavnej úrovni, obmedzenie práva je neústavné, keďže je v rozpore s ústavnou normou, ktorá chráni ľudské právo, pričom táto právna norma je hierarchicky nadradená.
10)
Test vhodnosti tak tvorí aj jeden z prejavov princípu právneho štátu, ktorý má zabraňovať svojvoľnému konaniu orgánov verejnej moci - v tomto prípade v oblasti obmedzovania práv a slobôd.
Pri skúmaní legitímneho účelu je dôležité uviesť cieľ obmedzenia
in genere
. Po prvé, ciele (účely) porušenia práva musia byť právom uznané. Spravidla ich právo formuluje v samotnej ústave. Legitímny účel tak skúma, čo je právne možné.
11)
Ciele však môžu vyplývať aj z podústavného práva.
12)
Po druhé, tieto ciele nemôžu byť právom zakázané. Príkladom, kedy by išlo o cieľ, ktorý by bol právom zakázaný, by predstavovala rasová diskriminácia. Podľa B. Schlinka, pokiaľ cieľ nie je ústavou zakázaný, je dovolený. Rovnako tak konanie jednotlivca - pokiaľ nie je zakázané, je dovolené, a to aj vtedy, ak porušuje práva či slobody iných.
13)
Spoločným menovateľom pre ciele, ktoré môžu byť legitímne pre zásah do ľudských práv a slobôd, predstavujú ideály a princípy demokratického a právneho štátu.
Nemali by sme zabúdať, že zisťovanie legitímneho účelu je otázkou prahovou. Sleduje sa len účel obmedzenia, nie jeho dôsledky či dôležitosť účelu. Tie sú predmetom analýzy v neskoršej fáze testu proporcionality. Orgán, ktorý test vhodnosti používa, sa pýta, či ústavné právo môže byť obmedzené na uskutočňovanie konkrétneho účelu.
14)
Odpoveď na otázku môže byť len áno alebo nie. Formovanie legitímneho účelu je vo svojej podstate zahrievacím cvičením, ktorým sa test proporcionality vlastne začína. Ako tvrdí J. S. Sampaio, tento test slúži pre identifikáciu a formuláciu ústavného konfliktu.
15)
Z hľadiska identifikácie legitímneho účelu je dôležitá aj miera abstrakcie, na ktorej sa zistenie účelu odohráva. Cieľ je možné charakterizovať na vysokej úrovni abstrakcie (napr. verejná bezpečnosť, ochrana práv a slobôd iných), strednom stupni abstrakcie (napr. ochrana zdravia všeobecnej populácie alebo ochrana spotrebiteľov pred potravinami, ktoré nespĺňajú hygienické normy)
16)
, či na nízkej úrovni všeobecnosti (napr. ochrana pred nakazením sa vírusom COVID-19).
Vo všeobecnosti možno uviesť, že čím je legitímny účel formulovaný, resp. identifikovaný všeobecnejšie a abstraktnejšie, tak v ďalších fázach testu (vhodnosť a nevyhnutnosť) obmedzenie práva prejde ľahšie. A naopak, čím je legitímny účel formulovaný užšie a konkrétnejšie, tak obmedzenie môže mať problém cez ďalšie subtesty testu prejsť.
Ľudské práva a slobody sú však efektívnejšie chránené vtedy, keď je legitímny účel formulovaný konkrétnejšie. Povedané inak, čím bude legitímny účel určený na nižšej miere abstrakcie, tým bude vyššia pravdepodobnosť, že takto formulovaný účel buď nebude legitímny, resp. bude náročnejšie pre konkrétne formulovaný účel prejsť testom racionálneho prepojenia alebo testom nevyhnutnosti. Aj z týchto dôvodov je formulácia a konkretizácia legitímneho účelu pre test proporcionality kľúčová.
A nakoniec z metodologického hľadiska raz identifikovaný legitímny cieľ sa ďalej v teste proporcionality nemá meniť alebo dopĺňať.
Prax ústavného súdu
Vo väčšine analyzovaných prípadoch ústavný súd vhodne (aj keď nie jednotne) pristúpil k identifikovaniu legitímneho účelu obmedzenia práva alebo slobody. V judikatúre z ostatného obdobia začína ústavný súd dokonca diferencovať medzi všeobecným (abstraktným) účelom obmedzenia práva a konkrétnym účelom. Ústavnému súdu nestačí k úspešnému prejdeniu testu legitímneho účelu záver, že obmedzenie práva sleduje akokoľvek abstraktný účel. Pre akceptáciu legitímneho účelu obmedzenia práva ústavný súd vyžaduje identifikáciu konkrétneho účelu, ktorý je obmedzením práva či slobody sledovaný. Tento prístup, ako sme už uviedli, je pre intenzívnejšiu ochranu ľudských práv efektívnejší.
Vo veci sprísnení pravidiel pri obchodovaní s minerálnymi olejmi ústavný súd cieľ obmedzenia práva podnikať najprv identifikoval na všeobecnej úrovni v podobne predchádzania daňovým únikom a ochrany životného prostredia. Takto identifikovaný cieľ na všeobecnej úrovni akceptoval ako legitímny. Následne však prešiel k posudzovaniu cieľa na konkrétnej úrovni. Ten už však identifikovať nevedel ani z legislatívneho procesu, dôvodovej správy, návrhov účastníkov konania či vyjadrení vedľajších účastníkov.
17)
Právna úprava tak bola protiústavná.
18)
Z praxe ústavného súdu sme zistili, že v niektorých rozhodnutiach si legitímny účel zamenil s verejným záujmom. V náleze o exekučnej imunite štátu uviedol, že ak obmedzenie vlastníckeho práva sleduje verejný záujem (dostatok peňažných prostriedkov na existenciu štátu), ide zároveň aj o legitímny účel.
19)
Ústavný súd tu nadviazal na staršiu rozhodovaciu líniu, podľa ktorej "
využívanie majetku pre potreby verejného záujmu môže byť dôvodom na obmedzenie nielen vlastníckeho práva, ale aj ďalších základných práv alebo slobôd, uplatňovaním ktorých by tento majetok prestal slúžiť potrebám verejného záujmu. Ak je totiž verejný záujem ústavným dôvodom na obmedzenie jedného zo základných práv (t.j. základné právo ako právo individuálneho subjektu sa "podrobilo" celospoločenskému záujmu) v situácii, keď sa celospoločenský záujem uplatnil, nie je už možné, aby nad ním už "prevládol" iný individuálny záujem predstavovaný uplatnením niektorého z ďalších základných práv alebo slobôd
."
20)
Takýto názor, podľa nás, nie je namieste, pretože výlučne identifikácia verejného záujmu (legitímneho účelu) nestačí na obmedzenie žiadneho ústavného práva. Nie každý verejný záujem predstavuje aj legitímny účel obmedzenia práva či slobody. Rozdiel medzi legitímnym účelom a verejným záujmom nie je len terminologický, ako by sa mohlo zdať. Verejný záujem je, podľa nášho názoru, širší pojem ako legitímny účel. Nie každý verejný záujem predstavuje aj legitímny účel. Na druhej strane, legitímny účel bude aj verejným záujmom. Uvedený rozdiel ukážeme aj na jednom prípade.
Vo verejnom záujme by mohla byť povinnosť osoby sa liečiť na určitú chorobu (napr. cukrovku). Na druhej strane, právny poriadok neobsahuje žiadnu povinnosť osoby liečiť sa na takúto či inú chorobu. Preto takýto účel, aj keď je verejným záujmom, nepredstavuje legitímny účel na obmedzenie napr. práva na súkromie či osobnej slobody. Podobne vo verejnom záujme môže byť zákaz cestovania v MHD pre osoby určitej rasy (napr. z dôvodu väčšej pravdepodobnosti páchania trestnej činnosti). Takto formulovaný verejný záujem však opätovne nemôže byť legitímnym účelom pre zásah do ľudských práv.
Verejný záujem tak predstavuje širšiu kategóriu než legitímny účel. Ak by sme sa predmetného prístupu stotožňovania verejného záujmu s legitímnym účelom držali, kategória legitímneho účelu by sa priveľmi rozšírila a kritérium by neplnilo dôležitý filter pre zásah do ľudských práv.
Vo viacerých rozhodnutiach ústavný súd pracuje aj s kategóriou dôležitosti účelu. Urobil tak napr. v prípade PL. ÚS 113/2011, kde posudzoval právnu úpravu lekárskych pohotovostných služieb len pre súkromných lekárov (zubári, pediatri a všeobecní lekári pre dospelých). Pri skúmaní vhodnosti začal ústavný súd svoju úvahu tým, že právna norma musí spĺňať účel, ktorý je dostatočne dôležitý. K samotnému prieskumu dôležitosti potom uviedol, že: "
Účelom napadnutých ustanovení je vytvoriť systém, ktorým by sa zabezpečila nepretržitá dostupnosť všeobecnej ambulantnej starostlivosti pre dospelých, všeobecnej ambulantnej starostlivosti pre deti a dorast a špecializovanej zubno-lekárskej ambulantnej starostlivosti, čím dochádza k naplneniu práva na ochranu zdravia zaručeného čl. 40 ústavy. S ohľadom na uvedené možno konštatovať, že napadnutými ustanoveniami zákonodarca sledoval dostatočne dôležitý verejný záujem na ochrane života a zdravia obyvateľstva, pre ktorý došlo k obmedzeniu označených práv poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, a preto v tomto prípade možno podmienku vhodnosti testu proporcionality považovať za splnenú
."
Podobne aj v náleze PL. ÚS 7/2016 ústavný súd použil kategóriu dôležitosti sledovaného cieľa. Prípad sa týkal právnej úpravy zákona o autoškolách, kde sa pri príprave k získaniu vodičského preukazu zaviedol povinný monitoring trasy a trvania jazdy v autoškole vrátane spracúvania určitých údajov účastníka kurzu a inštruktora. Sledovaným cieľom bola transparentnosť prípravy absolvovania vodičských kurzov na absolvovanie odbornej skúšky viesť motorové vozidlo a konkrétne riadna príprava pre jazdenie v cestnej premávke, ochrana pred rastúcou aroganciou vodičov a zvýšené nároky na začínajúcich vodičov. Ústavný súd označil tento cieľ za dostatočne dôležitý (a nie bagateľný) pre zásah do ochrany súkromia.
21)
V iných rozhodnutiach osobitnú kategóriu dôležitosti účelu tiež síce spomína, ale v ďalšom hodnotení sa otázke dôležitosti alebo naliehavosti cieľa vôbec nevenuje.
22)
Z krátkeho prehľadu judikatúry k dôležitosti cieľa možno prísť k záveru, že kategória dôležitosti neplní žiadny osobitný účel pri hodnotení legitímneho účelu. Skôr ide o samotnú identifikáciu legitímneho cieľa.
23)
Tým je kategória dôležitosti skôr synonymom pre legitimitu alebo ústavnosť sledovaného cieľa a v praxi neplní (zatiaľ) žiadnu úlohu.
Okrem toho treba dať do pozornosti to, že kategóriu dôležitosti legitimity cieľa je z teoretického hľadiska náležité posudzovať až v poslednom subteste (primeranosti
sensu stricto
). Dôležitosť (naliehavosť) účelu je totiž korelujúca k obmedzeniu práva a ako taká musí byť analyzovaná vo vzťahu k ľudskému právu, a nie hodnotená izolovane.
24)
V praxi ústavného súdu sa však vyskytli aj také prípady, keď ústavný súd nesprávne identifikoval legitímny účel. Ako ilustráciu tohto postupu pri identifikácii legitímneho účelu je možné uviesť vec posudzovania prekážky výkonu aktívneho volebného práva pri osobách, ktoré boli právoplatne odsúdené za obzvlášť závažný zločin. V náleze PL. ÚS 2/2016 ústavný súd skritizoval parlament za to, že v právnej úprave neuviedol žiadny účel, pre ktorý pristúpil k obmedzeniu aktívneho volebného práva pre osoby odsúdené za obzvlášť závažný zločin.
25)
V tejto veci sa ústavný súd však zaoberal v odôvodnení aj eventualitou, že prekážka voliť týmto osobám by mohla byť akýmsi dodatočným morálnym trestom, čím by prišlo k posilneniu účelu trestnej sankcie. Vychádzal pri tom z legislatívnych materiálov k preskúmavanému právnemu predpisu. K uvedenému ústavný súd uviedol, že takýto prístup je svojvoľný, pretože (i) nebol ústavnému súdu predložený žiadny argument, ktorý by plédoval v prospech takého záveru; (ii) dodatočný trest v podobe prekážky voliť nezodpovedá spáchanému trestnému činu, ktorý spravidla nemá žiadny vzťah ku konkrétnemu trestnému činu a nakoniec (iii) prekážka výkonu volebného práva môže mať opačný efekt pre odsúdené osoby (vylúčenie z tvorenia všeobecných spoločenských pravidiel). Ako akési motto ústavného súdu k prekážkam výkonu volebného práva zaznieva, že odmietnutie aktívneho volebného práva z dôvodu morálneho odsúdenia osoby je v rozpore s ľudskou dôstojnosťou a nemá v demokratickom štáte miesto.
26)
Predmetný prístup ústavného súdu je problematický z hľadiska existujúcej judikatúry ústavného súdu k požiadavke legitímneho účelu. Aby sme boli konkrétni, súd nepoukázal na skutočnosť, že formulácia legitímneho cieľa sa v právnych predpisoch spravidla neuvádza.
27)
Ústavný súd v tomto náleze na jednej strane tvrdil, že legitímny cieľ absentuje, no o niekoľko riadkov nižšie legitímny účel identifikoval, vychádzajúc pri tom z pozmeňujúceho návrhu a rozpravy vo výbore NR SR. Tento prístup nerešpektuje skutočnosť, že legitímny účel môže byť implicitný alebo výslovne uvedený v zákone či v dôvodovej správe k nemu, môže vyplývať z legislatívneho procesu (pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, resp. diskusie) alebo môže byť identifikovaný účastníkmi konania či samotným ústavným súdom. Ústavný súd v tomto rozhodnutí nezobral do úvahy svoj tradičný prístup.
28)
Ďalej v náleze PL. ÚS 1/09, kde posudzoval rozsah povinností zverejnených informácií o niektorých verejných funkcionároch podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám s právom na súkromie, za legitímny účel považoval právo na informácie podľa čl. 26 ústavy. V tomto rozhodnutí ústavný súd skúmal aj to, či je tento účel kompatibilný s ústavou, čo v neskorších rozhodnutiach prakticky nerobil.
Toto rozhodnutie je zaujímavé aj z hľadiska dotvárania legitímneho účelu počas testovania. Osobitne v poslednom subteste ústavný súd len v minimálnom rozsahu posudzoval legitímny účel slobodného prístupu k informáciám voči právu na súkromie. Namiesto identifikovaného účelu "do hry" dostal nový legitímny účel - kontrolu a transparentnosť využívania verejných financií: "
Ďalším aspektom je to tiž práve verejný záujem na verejnej kontrole a transparentnosti nakladania s verejnými prostriedkami z hľadiska jeho zákonnosti a účelnosti, ako aj preventívne pôsobenie takejto kontroly. Z tohto aspektu je nevyhnutné zdôrazniť, že základné právo na informácie slúži vo svojej podstate aj ako prekážka pre zneužívanie moci zo strany osôb podieľajúcich sa na jej výkone.
" Dovtedy však v argumentácii ústavného súdu takýto legitímny účel chýbal, pričom k doplneniu došlo v poslednej fáze. Okrem toho, že ústavný súd nevykonal váženie - nakoľko je zásah do práva na súkromie primeraný legitímnemu účelu, ide o metodologickú chybu, pretože práve všetky legitímne účely by mali byť identifikované už vo fáze hľadania legitímneho účelu a nie dotvárané počas testovania, ako sa to ústavnému súdu hodí. Tento typ argumentácie vyvoláva pochybnosti o transparentnom procese používania testu proporcionality.
Osobitným prípadom z hľadiska (ne)identifikácie legitímneho účelu je nález o nadobúdaní poľnohospodárskej pôdy (PL. ÚS 20/2014) podľa zákona č. 140/2014 Z. z.
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.

Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.

Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).