Vyhľadávanie v online časopise
Online časopis
Vnútroštátny režim zodpovednosti národnej centrálnej banky za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci
ČUNDERLÍK, Ľ., BACO, D.: Vnútroštátny režim zodpovednosti národnej centrálnej banky za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci.∗∗ Právny obzor, 108, 2025, č. 1, s. 52 – 73.
https://doi.org/10.31577/pravnyobzor.2025.1.04
National Liability Regime of the National Central Bank for Damage Caused Within the Exercise of its Function as a Public Authority. The authors deal with the topic of national central bank’s strict liability regime for damage caused within the exercise of its function as a supervision authority according to current Slovak law. The authors examine the roots of the current act (of 2003) establishing the strict liability of public authorities in general. The current Slovak act on liability of public authorities for damages is largely based on Czechoslovak federal act (of 1969), only distinguishing the role of territorial self-administration bodies on municipal and regional level. Such an extent of overlap between the two acts allowed the authors to discuss professor Luby’s theoretical contribution to the concept of strict liability of public authorities in his monograph of 1971. The authors further discuss a recent judgment of the Court of Justice of the EU (CJ EU) in case C-45/21 Banka Slovenije. Within its function as a resolution authority, the judgment outlined some boundaries to the liability of Slovenian national central bank for damages. The liability regime of the Slovenian national central bank was based on the elements of „serious breach“ and „due care“. This liability regime was then tested before the CJ EU vis-à-vis the concepts of monetary financing prohibition (Article 123 TFEU and corresponding Article 21.1 of the ESCB/ECB Statute) and national central banks‘ financial independence (Article 130 TFEU and corresponding Article 7 of the ESCB/ECB Statute). The authors are of the view that, if the Slovenian legislation based on the elements of „serious breach“ and „due care“ basically passed the CJ EU scrutiny as regards both specific national central banks related concepts of monetary financing prohibition and financial independence, the liability regime of Slovak national central bank could be less successful in passing such a scrutiny. Thus, the authors provide some proposals de lege ferenda. Finally, authors also discuss Slovak constitutional court’s decision of 2017 on the nature of supervision (in the financial market) which also supports a move from the strict liability regime of the national central bank to a more relative concept.
Key words: national central bank, damages, strict liability, Czechoslovakia, judgment C-45/21
Úvod do zodpovednosti za zákonnosť rozhodnutia a správny úradný postup v kontexte právnej vedy
Problematika zodpovednosti národnej centrálnej banky za škodu spôsobenú jej nezákonnými rozhodnutiami alebo nesprávnym úradným postupom je v prvom rade problematikou zodpovednosti štátu za výkon verejnej moci. Považujeme za významné venovať sa najprv tomuto druhu zodpovednosti (za škodu) teoreticky a koncepčne, načrtnutím základných, ako i špecifických predpokladov tejto zodpovednosti, a to aj na príklade právnej úpravy, ktorá tej aktuálnej predchádzala.
Zodpovednosti za škodu spôsobenú rozhodnutím orgánu štátu alebo jeho nesprávnym úradným postupom sa systematicky venoval v slovenskom právnom prostredí akademik Štefan Luby, ktorý je považovaný za ideového tvorcu predchodcu súčasnej právnej úpravy tohto druhu zodpovednosti (konkrétne zákon č. 58/1969 Zb. o zodpovednosti za škodu spôsobenú rozhodnutím orgánu štátu alebo jeho nesprávnym úradným postupom, ďalej len "zákon č. 58/1969 Zb.")
1)
ustanovenej aktuálne v zákone č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov (ďalej len "zákon o zodpovednosti").Uvedený zákon bol považovaný za vedľajší občianskoprávny zákon (rovnako to v súčasnosti, podľa nás, platí pre zákon o zodpovednosti), hoci zodpovednosť štátu za škodu upravoval vcelku všeobecne a výlučne. Keďže išlo o úpravu občianskoprávnej zodpovednosti osobitného druhu, neupravoval všetky podmienky jej vzniku ani zodpovednostné následky, väčšina z nich bola zhodná s tými, ktoré sú právne významné pri každej občianskoprávnej zodpovednosti.
2)
Zodpovednosť za výkon verejnej moci je v porovnaní s ostatnými prípadmi občianskoprávnej zodpovednosti charakterizovaná predovšetkým svojou všeobecnosťou, tzn. postihom porušenia právnych vzťahov patriacich k predmetu rôznych odvetví práva (správne právo, finančné právo, občianske právo a trestné právo). Je to zodpovednosť občianskoprávna, mimozáväzková, podriadená kategórii zodpovednosti za iného a kategórii objektívnej zodpovednosti
3)
(zodpovednosti za výsledok).Všeobecne sa vznik zodpovednosti viaže na znaky (prvky) skutkovej podstaty protiprávneho činu (tzv. zodpovednostná skutková podstata), ktorými sú v občianskom práve subjekt, predmet, správanie subjektu, spravidla zavinenie, výsledok (škoda alebo ujma), protiprávnosť, príčinná súvislosť medzi správaním a výsledkom.
4)
Na vznik tohto druhu zodpovednosti sa aplikujú parciálne modifikované predpoklady všeobecného zodpovednostného pomeru, bez subjektívneho prvku, a to: 1. nezákonné rozhodnutie alebo nesprávny úradný postup, 2. škoda, 3. príčinná súvislosť, ktoré je nutné skúmať kumulatívne. Dôkazné bremeno preukázať existenciu týchto podmienok v súdnom konaní o náhrade škody je na žalobcovi, osobitne je potrebné skúmať príčinnú súvislosť, ako uvedieme neskôr.Koncept zodpovednosti za výkon verejnej moci v (česko-)slovenskom právnom priestore je pritom už od prijatia spomínaného zákona z roku 1969 vybudovaný na
absolútnej objektívnej
zodpovednosti (
striktná zodpovednosť
),
5)
čo znamená, že:a)
pre vznik zodpovednosti sa nevyžaduje skúmanie zavinenia, t.j. nastupuje bez ohľadu na to, či zodpovedný orgán konal úmyselne alebo nedbanlivostne, nie je teda možné vyvinenie (exkulpácia); v opačnom prípade by išlo o tzv. zodpovednosť za zavinenie (s výnimkou v zmysle zákona o zodpovednosti uvedenou v ďalšom texte).
b)
zodpovednosti za vzniknutú škodu sa nemožno zbaviť (neprípustnosť liberácie), tzn. že neexistujú liberačné dôvody, v opačnom prípade by išlo o tzv. relatívnu zodpovednosť.
Zmienená koncepcia, prijatá v roku 1969, umožnila československému procesualistovi Macurovi, aby vo svojom diele z roku 1980 pomerne originálne prekonával kategorizáciu občianskoprávnej zodpovednosti na objektívnu a subjektívnu.
6)
Zaujímavé sú však aj historické okolnosti prijatia zákona č. 58/1969 Zb., k čomu došlo 5. júna 1969, s účinnosťou od 1. júla 1969. Československá politická reprezentácia si dlhodobo uvedomovala, že zodpovednosť orgánov verejnej moci je upravená nevyhovujúco. Vtedy účinné blanketné ustanovenie § 426 Občianskeho zákonníka odkazovalo pri zodpovednosti štátu za nezákonné rozhodnutie na osobitný predpis. Takáto osobitná úprava sa však nachádzala len vo vtedy účinných § 371 až 374 Trestného poriadku (zákon č. 141/1961 Zb.), a to za nezákonné rozhodnutia o väzbe a treste.
7)
Zodpovednosť za úradný postup bola v tom čase čiastočne ustanovená v § 421 Občianskeho zákonníka. Prijatie modelu absolútnej objektívnej zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci práve v období nastupujúcej normalizácie môže spätne pôsobiť až kontraintuitívne. Práve akceptácia takéhoto vo vzťahu k obyvateľstvu veľkorysého modelu zodpovednosti však mohla československým politickým špičkám pred domácim obyvateľstvom pomôcť legitimizovať novú spoločenskú realitu.
8)
Spomínaný § 426 Občianskeho zákonníka by sa stal v dôsledku prijatia zákona č. 58/1969 Zb. obsolétnym
9)
a bol z tohto dôvodu vypustený, a to napriek tomu, že mal predstavovať do prijatia zákona č. 58/1969 Zb. základnú a všeobecnú úpravu; rovnako to platí pre § 371 až 374 zákona č. 141/1961 Zb.
10)
Naproti tomu § 421 Občianskeho zákonníka bol ponechaný až do začiatku deväťdesiatych rokov minulého storočia.
11)
Pojmy pokrývajúce zodpovednostné konanie (nezákonnosť, nezákonné rozhodnutie, úradný postup, nesprávny úradný postup), ktoré je prvkom zodpovednostného pomeru, zákon č. 58/1969 Zb. nevymedzoval, čo sa odôvodňovalo rôzne v zmysle zásady
omnis definitio periculosa
.
12)
Naproti tomu súčasne platný a účinný zákon o zodpovednosti ustanovil vo vzťahu k vymedzeným zodpovednostným správaniam štátu (tzv. rozsah zodpovednosti štátu v § 3)
13)
súvislosť s výkonom verejnej moci (a je tak možné subsumovať ich pod výkon verejnej moci) a pre prípad nesprávneho úradného postupu používa taxatívny pozitívny a negatívny výpočet generických zodpovednostných konaní (§ 9 ods. 1 až 3
14)
). Na tieto účely vymedzuje pojmy orgán verejnej moci a výkon verejnej moci (§ 2).
15)
V článku ďalej analyzujeme a hodnotíme vhodnosť súčasného vnútroštátneho režimu zodpovednosti národnej centrálnej banky v Slovenskej republike za výkon verejnej moci v optike recentnej judikatúry Súdneho dvora Európskej únie a z toho vyplývajúcej možnej kolízie s európskym právom. V nadväznosti na to sa pokúšame formulovať príslušné návrhy
de lege ferenda
.1. Zákon o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a národná centrálna banka
Ústavnoprávnymi východiskami práva na náhradu z uvedeného druhu zodpovednosti je čl. 46 ods. 3 v spojení s čl. 51 ods. 1 v nadväznosti na čl. 142 ods. 1 (súdny prieskum zákonnosti rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci) Ústavy Slovenskej republiky.
Zodpovednosť za škodu spôsobenú verejnými autoritami je aktuálne upravená spolu s podmienkami uplatnenia práva z tohto zodpovednostného vzťahu v zákone o zodpovednosti, ktorý nadobudol účinnosť od 1. júla 2004 a ktorý v § 1, ako už bolo spomenuté, už rozlišuje medzi zodpovednosťou a) pri výkone verejnej moci (zodpovednosť štátu za škodu spôsobenú orgánmi verejnej moci pri jej výkone) a b) pri výkone samosprávy (zodpovednosťou územnej samosprávy za škodu spôsobenú územnou samosprávou). V tejto súvislosti považujeme za potrebné zdôrazniť, že zodpovednosť pri výkone verejnej moci je zákonom o zodpovednosti (§ 3 ods. 1) uložená štátu, nie konkrétnemu orgánu verejnej moci,
16)
čo má osobitne právnu relevanciu pre naše v ďalšom texte prezentované zdôvodnenie diferencovaného posudzovania zodpovednosti národnej centrálnej banky ako orgánu verejnej moci odlišného od orgánov verejnej správy, resp. iných orgánov výkonnej moci
17)
a orgánov súdnej moci, prípadne iných právnických osôb rozhodujúcich o právach a povinnostiach osôb. Súvisí to s podriadením pod kategóriu zodpovednosti za iného, ktorá nezaťažuje toho, kto škodu zapríčinil (škodcu), a to z dôvodu neprimeraného zaťaženia škodcu náhradou škody; ide o prenesenú zodpovednosť, keď je jej nositeľom iný subjekt ako škodca samotný. Uvedené môže dokonca evokovať určitú mylnú analógiu s poistením zodpovednosti za škodu, ktoré je však poskytované ako finančná služba za odplatu, s princípom zavinenia. Z povahy poistenia a jeho obsahu pritom nemôže ísť o znášanie zodpovednosti, ale o prenesenie rizika vzniku škody na iný subjekt (zaujímavou je skutočnosť, že § 22 ods. 5 zákona o zodpovednosti počíta s možnosťou štátu uplatniť regresnú náhrada voči poisťovni, ak sa regres uplatňuje voči fyzickej osobe, ktorá je poistená pre prípad zodpovednosti za škodu). V rovine týchto úvah Pražák hovorí o posune od právneho k ekonomickému poňatiu zodpovednosti a redukcii na otázku, kto nesie ekonomické následky vzniknutej škody, a hoci sa to môže zdať elegantným riešením, prehliada sa tu zásadný rozdiel medzi právnymi titulmi plnenia jednotlivých subjektov (poisťovňa a škodca) v prípade vzniku škody a medzi primárnou a sekundárnou povinnosťou.
18)
Koncept zodpovednosti za iného prelamuje zásadu ukladania zodpovednosti priamo škodcovi a vychádza z existencie dvoch subjektov (štát a jeho konajúci orgán) a z predpokladu povinnosti štátu starať sa o to, aby závislý, resp. podriadený subjekt nespôsobil škodu alebo konal na prospech a riziko subjektu, ktorému sa zodpovednosť ukladá (t. j. štátu).
Z uvedeného možno uzavrieť, že štát nezodpovedá za seba z titulu, že škoda vznikla činnosťou jeho orgánu pri výkone verejnej moci v záujme štátu (bez ohľadu na právnu subjektivitu tohto orgánu),
19)
ale z dôvodu jeho primárnej prevenčnej povinnosti. Prezentované zdôvodnenie zodpovednosti za iného tu považujeme v prípade národnej centrálnej banky za dobovo prežité, keďže centrálna banka nie je subjektom podriadeným štátnym orgánom a sledovaním dodržiavania zákonnosti je vždy poverený jednak samotný orgán verejnej moci, jednak správne súdy a prokuratúra. Na druhej strane, uloženie zodpovednosti štátu je zdôvodniteľné vždy, ak ide o výkon verejnej moci ním zverenej.Za výkon verejnej moci sa považuje úradný postup a rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických a právnických osôb. Medzi orgán verejnej moci sa zaraďuje okrem iného aj taká právnická osoba, ktorej zákon zveril výkon verejnej moci (pozri § 2 zákona o zodpovednosti).
Aj keď zákon č. 58/1969 Zb. výslovne neuvádzal centrálnu banku, bola považovaná za federálny ústredný orgán, resp. ústredný orgán štátnej správy vystupujúci v mene štátu podľa tohto zákona (pozri napr. § 1 ods. 3 zákona č. 22/1992 Zb. o Štátnej banke česko-slovenskej, § 1 ods. 2 zákona č. 130/1989 Zb. o Štátnej banke československej). V Slovenskej republike je ako nezávislá centrálna banka ustanovená v zmysle čl. 56 Ústavy Slovenskej republiky Národná banka Slovenska (ďalej len "NBS"). Má široké verejné právomoci a povinnosti, ktoré jej zverujú právne akty na národnej úrovni (najmä zákon č. 566/1992 Zb. o Národnej banke Slovenska, pre oblasť dohľadu zákon č. 747/2004 Z. z. o dohľade nad finančným trhom a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ďalej len "zákon č. 747/2004 Z. z.") a na európskej úrovni v prípade účasti v Európskom systéme centrálnych bánk (ďalej len "ESCB") a Eurosystéme (Zmluva o fungovaní Európskej únie, ďalej len "ZFEÚ", štatút Európskeho systému centrálnych bánk a Európskej centrálnej banky, ďalej len "štatút ESCB/ECB"; po formálnej stránke je štatút ESCB/ECB protokolom č. 4 k ZFEÚ.), v jednotnom mechanizme dohľadu (ďalej len "SSM") a Európskom systéme finančného dohľadu (ďalej len "ESFS"), spolu s početnými sektorovými právnymi predpismi na vnútroštátnej úrovni aj na úrovni EÚ. Do jej pôsobnosti patria, veľmi zjednodušene, napríklad verejné úlohy vyplývajúce z členstva v ESCB, eurosystéme, emisia euromincí, postavenie veriteľa poslednej inštancie, výkon prudenciálneho dohľadu na vnútroštátnej úrovni, ochrana spotrebiteľa a spolupráca so zahraničnými orgánmi dohľadu (v rámci SSM, konsolidovaného dohľadu, dohľadu nad finančnými konglomerátmi). V súvislosti s národnou centrálnou bankou prichádza do úvahy z hľadiska zodpovednostnej činnosti v § 3 zákona o zodpovednosti jej nezákonné rozhodnutie alebo nesprávny úradný postup. Niet pochybností, že centrálna banka štátu je jednoznačne orgánom verejnej moci v zmysle § 2 písm. b) druhého bodu tohto zákona. Štát teda zodpovedá za škodu v prípade, ak konajúcim (nekonajúcim) orgánom verejnej moci je národná centrálna banka, vzniknutú v dôsledku jej nezákonného rozhodnutia alebo nesprávneho úradného postupu.
Ako sme uviedli, koncepcia štátu ako nositeľa zodpovednosti sa presadila už v 60. rokoch 20. storočia pri príprave zákona č. 58/1969 Zb. a pre poškodeného išlo o výhodnú koncepciu, a to z viacerých dôvodov.
20)
Koncepcia objektívnej zodpovednosti za iného podľa Lubyho dokonale spĺňa reparačnú funkciu zodpovednosti vo vzťahu k poškodenému, ale vo vzťahu ku škodcovi vytvára medzeru, lebo ho zbavuje zodpovednosti za škodu, ktorú zapríčinil. Taká zodpovednosť podľa neho nepôsobí preventívne ani na nositeľa zodpovednosti (štát) ani škodcu, keď náhrada škody nemá vo vzťahu k nemu ekonomický efekt, uved
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.
Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.
Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).
Vydanie Právny obzor 1/2025
