Výkladové problémy ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti

doc. JUDr. Marián Giba PhD.

Vydáno: 29. 10. 2020 112 minút čítania

Súčasťou polylegálneho ústavného poriadku Slovenskej republiky je od roku 2011 aj ústavný zákon č. 493/2011 Z.z. o rozpočtovej zodpovednosti. Ústavný zákon upravuje, okrem iného, zriadenie a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, pravidlá rozpočtovej zodpovednosti a pravidlá rozpočtovej transparentnosti. Autori v článku analyzujú vybrané ustanovenia tohto ústavného zákona, ktoré sú interpretačne sporné a legislatívne nedotiahnuté, pričom viaceré z nich môžu v praxi mariť ciele ústavnej úpravy.

GIBA, M. - BUJŇÁK, V.: Výkladové problémy ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti; Justičná revue, 72, 2020, č. 10, s. 1107 - 1142.

¹⁾

Since 2011, the polylegal constitutional order of the Slovak Republic includes Constitutional Act No. 493/2011 Coll. on fiscal responsibility. The constitutional act regulates, interalia, establishment and powers ofthe Council for Budget Responsibility rules of fiscal responsibility and rules of fiscal transparency. The authors analyse selected provisions of this constitutional act which are interpretatively controversial and legislatively imperfect, while several of them may in practice frustrate objectives of the constitutional regulation.

Úvod

Dňa 8. decembra 2011 schválila Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len "Národná rada") ústavný zákon č. 493/2011 Z.z. o rozpočtovej zodpovednosti. Tento ústavný zákon sa stal piatym (a zatiaľ posledným) zo skupiny normatívnych ústavných zákonov, ktoré spolu s Ústavou Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. (ďalej len "Ústava") tvoria slovenský ústavný 1 poriadok. Pre tento ústavný poriadok je typický jeho polylegálny charakter, ktorý znamená, že ústavná úprava je "roztrieštená" vo viacerých textoch ústavnej sily ²⁾ . Tieto texty na seba časovo ani vecne nenadväzujú, stoja "vedľa seba" na najvyššom stupni právneho poriadku, sú si teda z pohľadu právnej sily rovné ³⁾ a spolu vytvárajú ústavný poriadok Slovenska, resp. jeho Ústavu v širšom zmysle.

Ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej na účely tejto analýzy aj "ÚZoRZ") sa už na prvý pohľad odlišuje od ostatných zložiek ústavného poriadku svojou matériou. Predmet jeho úpravy nie je oblasťou, ktorú by bolo typické upravovať na ústavnej úrovni ⁴⁾ . Na druhej strane, pozdvihnutie tejto právnej matérie na ústavnú úroveň sa dá chápať aj ako silnejšie prihlásenie sa k pravidlám zodpovedného nakladania s verejnými financiami a reflektovanie vývoja, ktorý si takýto prístup žiada. Možno teda hneď na úvod konštatovať, že od roku 2011 sa v podmienkach Slovenska základné pravidlá nakladania s verejnými financiami stávajú súčasťou úpravy základných vzťahov v štáte. To z vnútroštátneho hľadiska predstavuje jednoznačný limit pre zákonodarcu i ďalšie orgány, ktorým sa zužuje miera úvahy pri tvorbe verejných rozpočtov a nakladaní s verejnými financiami.

Necelé desaťročie existencie a účinnosti ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti prinieslo celý rad aplikačných a interpretačných otázok, z ktorých niektoré sú predmetom tejto analýzy. Pre ich korektné vyriešenie je nutné mať na pamäti všeobecné východiská, ktoré sa musia uplatňovať pri výklade a aplikácii ústavnej úpravy všeobecne a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti zvlášť. Tieto východiská sú formulované v prvej časti tejto analýzy. Následne, dôsledne v kontexte sformulovaných všeobecných východísk, prejdeme k analýze jednotlivých problematických otázok, ktoré sú predmetom druhej časti.

1 Všeobecné východiská

Pri riešení konkrétnych otázok spojených s interpretáciou a aplikáciou ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti je nutné vychádzať zo všeobecného rámca, ktorý poskytuje ústavná úprava. Tá je obsiahnutá nielen v ústavnom zákone samotnom, ale aj v ďalších zložkách ústavného poriadku, najmä v Ústave. Tento rámec dotvára svojou judikatúrou Ústavný súd Slovenskej republiky (ďalej len "Ústavný súd"), ktorého závery majú vo všeobecnosti rovnakú silu ako ústavný text. ⁵⁾

Pre vymedzenie rámca, v ktorom sa musia riešiť konkrétne problematické otázky, je nutné reflektovať zásady interpretácie a aplikácie ústavných noriem.

Ústavné právo reguluje organizáciu verejnej moci a ochranu základných práv jednotlivca. Pre ústavné normy je typická ich abstraktnosť a stručnosť, čo je dané jednak tým, že ústava má byť nadčasová, resp. viacgeneračná, a tiež tým, že nemá zachádzať do prílišných konkrétností, keďže poväčšine predpokladá rozvinutie konkrétností prostredníctvom zákonnej či podzákonnej právnej úpravy. Z povahy veci preto nemožno od ústavných noriem očakávať na každú otázku explicitnú odpoveď v jej texte. Neexistencia explicitnej odpovede v ústavnom texte však ešte neznamená, že táto odpoveď nie je v ústavnej úprave obsiahnutá. Na to, ako túto odpoveď nájsť, existujú postupy a prístupy všeobecne akceptované v modernom demokratickom a materiálne chápanom právnom štáte.

Úplne kľúčové pre správnu interpretáciu a aplikáciu ústavných noriem je vnímať nielen text, ale aj účel konkrétnej normy. Rovnako tak je zásadné pri výklade a aplikácii postupovať dobromyseľne, teda nie v snahe obchádzať podstatu či dokonca zneužívať právnu úpravu "kľučkovaním" pomedzi jej paragrafy, ale postupovať tak, aby sa naplnil cieľ, ktorý právna úprava sleduje. Tento cieľ je niekedy formulovaný pomerne explicitne v úvodných ustanoveniach ústavnej úpravy - ako veľmi dobrý, priam vzorový príklad môže slúžiť článok 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. Úvodné ustanovenia nie sú iba povinnou formalitou, akousi bránou, ktorá len otvára cestu ku konkrétnostiam. Sú to normatívne ustanovenia, síce abstraktné, ale záväzné a vďaka svojej abstraktnej povahe predstavujú mantinely, v ktorých majú fungovať všetky ďalšie konkrétne ustanovenia a mechanizmy.

Uvedené zhrnul veľmi výstižným spôsobom Ústavný súd Českej republiky už pomerne dávno, vo svojom rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 33/97 zo 17. decembra 1997:

"Celkom neudržateľným momentom používania práva je jeho aplikácia, vychádzajúca iba z jeho jazykového výkladu. Mechanická aplikácia abstrahujúca, resp. neuvedomujúca si, a to buď úmyselne, alebo v dôsledku nevzdelanosti, zmysel a účel právnej normy, činí z práva nástroj odcudzenia a absurdity."

Prvky podobného prístupu badať aj v rozhodovacej činnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky, ktorý okrem iného skonštatoval, že

"ustanovenie čl. 2 ods. 2 ústavy nepredstavuje iba viazanosť štátnych orgánov textom, ale aj zmyslom a účelom zákona"

(napr. rozh. sp. zn. III. ÚS 341/07, III. ÚS 72/2010, III. ÚS 212/2011). Jednoznačne a výstižne sa náš Ústavný súd vyjadril tiež vtedy, keď doslova uviedol: "

Pri výklade a aplikácii ustanovení právnych predpisov je nepochybne potrebné vychádzať prvotne z ich doslovného znenia. Súd však nie je doslovným znením zákonného ustanovenia viazaný absolútne. Môže, ba dokonca sa musí od neho (od doslovného znenia právneho textu) odchýliť v prípade, keď to zo závažných dôvodov vyžaduje účel zákona

(...).

V prípadoch nejasnosti alebo nezrozumiteľnosti znenia ustanovenia právneho predpisu (umožňujúceho napr. viac verzií interpretácie) alebo v prípade rozporu tohto znenia so zmyslom a účelom príslušného ustanovenia,

(...)

možno uprednostniť výklad e ratione legis pred doslovným gramatickým (jazykovým) výkladom." ⁶⁾

Z uvedeného vyplýva nerozlučná prepojenosť textu právnej úpravy s jej účelom (cieľom, zmyslom). Inak povedané, každé konkrétne ustanovenie právnej úpravy treba interpretovať a aplikovať tak, aby sa dosiahol cieľ, ktorý sa ním sleduje. Osobitne to platí v situáciách, keď je prípustných viacero možností ako sa dá právna úprava chápať. Dokonca, v extrémnom prípade, keď je text právnej úpravy naformulovaný nedôsledne, chybne (t.j. tak, že jeho doslovná aplikácia by bránila dosiahnutiu jeho cieľa) je dovolené odchýliť sa od textu v záujme dosiahnutia jeho účelu. Toto však zároveň musí byť veľmi výnimočný a vždy dobre odôvodnený prípad, keďže bezbrehé odkláňanie sa od textu právnej úpravy by mohlo spôsobiť až nefunkčnosť práva ako nástroja regulácie spoločenských vzťahov.

Pokiaľ ide o ÚZoRZ, ten vo svojom čl. 1 ustanovuje:

"Tento ústavný zákon s cieľom dosiahnuť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky, posilniť transparentnost a efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov a v snahe podporiť dlhodobú konkurenceschopnost Slovenskej republiky s prihliadnutím na požiadavku ekonomickej a sociálnej spravodlivosti a solidarity medzi súčasnými a budúcimi generáciami upravuje zriadenie a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, pravidlá rozpočtovej zodpovednosti a pravidlá rozpočtovej transparentnosti.".

Ide o mimoriadne bohatú formuláciu cieľa ústavnej úpravy, z ktorého vyplýva hneď niekoľko zásad interpretácie a aplikácie celého nasledujúceho obsahu tohto ústavného zákona. Podrobnejším rozvedením úvodného ustanovenia možno konštatovať, že zásady, ktorými sa má spravovať interpretácia a aplikácia ústavného zákona, sú nasledovné.

1.1 Zásada transparentnosti vynakladania verejných prostriedkov

Pod touto zásadou možno rozumieť, že verejnosti sú otvorene, zrozumiteľne a včas poskytované podstatné informácie o tom, ako a na čo sa vynakladajú verejné prostriedky. To zahŕňa aj potrebu dôveryhodnosti aktérov, ktorí s verejnými prostriedkami nakladajú, pričom dôveryhodní sú vtedy, ak majú jasnú predstavu o svojom poslaní a úlohách, dokážu svoje rozhodnutia a postupy presvedčivo zdôvodniť a z ich konania je zrejmé, že sledujú verejný záujem. ⁷⁾

1.2 Zásada efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov

V súlade so všeobecne vnímaným významom pojmu efektívnosť možno povedať, že sa tu sleduje pomer vstupu a výstupu. V kontexte nakladania s verejnými prostriedkami ide o realizáciu konkrétnych úloh tak, aby sa sledovaný cieľ plnohodnotne dosiahol s čo najnižším objemom vynaložených nákladov. Podobne ako pri transparentnosti, aj tu je dôležitá možnosť kontroly činnosti aktérov, ktorí s verejnými prostriedkami nakladajú.

1.3 Zásada ekonomickej a sociálnej spravodlivosti

Pojem spravodlivosti (vrátane ekonomickej a sociálnej) je pojmom extrémne zložitým až filozoficko-etickým. Rozličné možnosti chápania spravodlivosti môžu viesť k rôznym postupom a nástrojom, ktorými sa táto spravodlivosť má dosahovať ⁸⁾ . Tu je nutné reflektovať princíp ideologickej neutrality štátu, zakotvený v čl. 1 ods. 1 druhá veta Ústavy:

"Neviaže sa

[Slovenská republika]

na nijakú ideológiu ani náboženstvo."

V demokratickom štáte sa konkrétny kurz politiky odvíja od volieb a môže sa meniť. Z toho vyplýva, že aj názory rôznych vlád (či funkcionárov na úrovni územnej samosprávy) na to, čo je ekonomicky a sociálne spravodlivé, sa môžu v rôznych volebných obdobiach navzájom do určitej miery odlišovať. Tieto orgány budú mať preto z povahy veci pri nakladaní s verejnými prostriedkami značnú mieru uváženia, ktorú opierajú o demokraticky získaný mandát. Mantinely v tomto smere predstavuje čl. 55 ods. 1 Ústavy

("Hospodárstvo Slovenskej republiky sa zakladá na princípoch sociálne a ekologicky orientovanej trhovej ekonomiky"),

druhá hlava Ústavy, najmä jej piaty oddiel (Hospodárske, sociálne a kultúrne práva). Ultimátne posúdiť, či v konkrétnom prípade nakladania s verejnými prostriedkami bolo vybočené zo zásady ekonomickej a sociálnej spravodlivosti, by mohla súdna moc, keby sa dostala k slovu.

Aj napriek celkovo širokej miere uváženia by sa však aktéri nakladajúci s verejnými prostriedkami mali jednoznačne zdržať takých postupov, ktoré predstavujú zjavný exces z tejto zásady (napríklad pre nedodržanie princípu rovnosti a zákazu diskriminácie).

1.4 Zásada solidarity medzi súčasnými a budúcimi generáciami

Aj táto zásada by mohla byť predmetom rozsiahleho rozboru, ktorý presahuje potreby tejto analýzy. V základnom všeobecne akceptovanom význame je solidarita považovaná za vzájomnú pomoc medzi jednotlivcami alebo skupinami na báze nejakého puta, ktoré ich spája. Smerom do súčasnosti sa solidarita prejavuje predovšetkým v sociálnej oblasti ako rôzne formy pomoci starším, zdravotne postihnutým či sociálne odkázaným osobám. Smerom do budúcnosti (a to je aj význam čitateľný z úvodného ustanovenia ústavného zákona) treba solidaritu vnímať v rovine, že hospodáriť s verejnými prostriedkami sa má v každom období tak, aby sa záťaž neprenášala do vzdialenej budúcnosti, keď bude musieť problém riešiť až ďalšia generácia, čo v skutočnosti zbavuje súčasného aktéra zodpovednosti za jeho aktuálne nakladanie s verejnými prostriedkami.

Realizácia týchto zásad má byť prostriedkom na dosiahnutie cieľa ústavného zákona, ktorým je:

dlhodobá udržateľnosť hospodárenia štátu tak, ako je vymedzená v čl. 2 písm. a) ÚZoRZ,

dlhodobá konkurencieschopnosť štátu.

Možno teda uzavrieť, že pri výklade a uplatňovaní každého konkrétneho ustanovenia ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti sa treba držať všeobecných zásad aplikácie ústavného práva i konkrétnych zásad stanovených v jeho úvodnom ustanovení so zreteľom na jeho cieľ.

2 Praktické interpretačné a aplikačné problémy

V tejto časti sa postupne pozrieme na niekoľko praktických problémov, ktoré priniesla aplikačná prax a na ktoré nedáva ÚZoRZ explicitnú odpoveď. Ponúkneme odpovede na tieto otázky, pričom budeme okrem textu právnej úpravy brať na zreteľ aj faktory, ktoré sme uviedli v rámci všeobecných východískv časti 1. tejto analýzy. Predovšetkým bude potrebné zohľadňovať účel a cieľ právnej úpravy a interpr