Ústavné zvyklosti a moc prezidenta v SR.

Is it the case that according to Slovak constitutional conventions president is authorized to request parliament to defeat the government in motion of no confidence? Ján Mazák, who defended the manner in which president Kiska tried to solve the political crisis triggered by the murder of journalist Kuciak, suggests that it is. In this article I will argue for the opposite: there is not such convention in the Slovak constitutional system because the social practice on which Mazák relies in his argument does not have the components of legal custom. In addition, I will consider whether it would be more appropriate to look at our constitutional conventions with British eyes, i.e. not as a law enforceable by courts, but as political principles enforced directly and only by political actors themselves.

Je v súlade so slovenskými ústavnými zvyklosťami, aby prezident smel vyzvať parlament na vyslovenie nedôvery vláde? O platnosti takejto zvyklosti je presvedčený Ján Mazák, ktorý obhajoval postup prezidenta Kisku pri riešení politickej krízy spustenej vraždou novinára Kuciaka na jar roku 2018. V článku budem argumentovať, že v slovenskom ústavnom poriadku takáto zvyklosť neexistuje, pretože spoločenská prax, o ktorú Mazák svoje presvedčenie opiera, nevykazuje prvky právnej obyčaje.

V prvej časti textu si v stručnosti zhrnieme, ako sa v medzinárodnom práve overuje, či je určitá spoločenská prax právnou obyčajou, a ukážeme si, v čom sa medzinárodné obyčaje podobajú na ústavné zvyklosti. Touto podobnosťou odôvodním názor, podľa ktorého ústavná zvyklosť je právnou obyčajou, teda formálnym prameňom práva. V druhej časti si ukážeme, ako existenciu ústavnej zvyklosti overoval český ústavný súd v náleze Pl. ÚS 14/01, v ktorom riešil otázku, či mal prezident ČR pri menovaní guvernéra a viceguvernéra Českej národnej banky povinnosť požiadať vládu o kontrasignáciu. Sudcovia sa zhodli na tom, že ústavná zvyklosť je právnou obyčajou, rozchádzali sa však v názore, či takouto obyčajou bola aj prezidentova prax menovania bez kontrasignácie. Tento disent však nebol spôsobený odlišným názorom na to, ako sa má obyčaj hľadať, ale odlišným názorom na to, či bola prezidentova prax v súlade s textom ústavy. Vo všeobecnosti by totiž malo platiť, že čím ťažšie sa dá odôvodniť súlad praxe s textom ústavy, tým prísnejšie treba overovať, či sa daná prax stala obyčajou. V tretej časti si kladiem ústrednú otázku tohto článku: Existuje v slovenskom ústavnom poriadku zvyklosť, podľa ktorej prezident smie vyzvať parlament, aby vyslovil nedôveru vláde? Ak je ústavná zvyklosť právnou obyčajou, ktorá sa dá vynútiť súdnou mocou, potom takáto zvyklosť v slovenskom ústavnom poriadku neexistuje, pretože jej chýba tak konštantná prax, ako aj presvedčenie o právnej záväznosti. V štvrtej časti dopĺňam úvahu o otázku, či by nebolo vhodnejšie pristupovať k ústavným zvyklostiam ako k právne nezáväzným politickým zásadám, ktoré sa dajú presadzovať len v rámci ústavno-politickej zodpovednosti. Dochádzam k záveru, že pre politickú kultúru, ktorej priami aktéri majú rešpekt len pred právnymi pravidlami, bude vhodnejšie, ak sa aspoň niektoré ústavné zvyklosti budú dať vynútiť súdnou mocou.

Normy vznikajú dvoma základnými spôsobmi: buď cieľavedome, uvážene, podľa vopred premysleného plánu, v ktorom figurujú ako nástroje na dosahovanie verejnoprospešných cieľov, alebo živelne, neriadene, ako nezamýšľaný dôsledok pravidelného spoločenského styku. Takýmito spôsobmi môže vznikať aj právo. Jozef Prusák o prvom spôsobe vzniku hovorí ako o tvorbe práva a o druhom spôsobe ako o tvorbe.¹⁾ Etatistická tvorba práva je tvorba práva v réžii štátu (alebo ním zmocnených organizácií) a má dve základné podoby: legislatívnu a zmluvnú. Sociatívna tvorba práva nie je v réžii nikoho, vyviera z autonómnych samoregulačných mechanizmov spoločnosti a má podobu právnej obyčaje. Keďže ľudia potrebovali právo skôr, ako vedeli písať, z historického hľadiska malo všetko právo pôvodne len nepísanú formu. Namiesto písma bolo právo fixované svojou dlhovekosťou, no nie je na tom nič zvláštne, pretože ľudia považujú tradíciu za prirodzený zdroj legitimity ešte aj v dnešnej dobe. Na európskom kontinente sa obyčaj všeobecne uznávala ako prameň vnútroštátneho práva do 19. storočia,²⁾ na území Slovenska platilo uhorské obyčajové právo do roku 1950³⁾ a v katalógu prameňov medzinárodného práva nájdeme právnu obyčaj aj dnes.⁴⁾

Podľa kontinentálnej doktríny, ktorú prevzali aj medzinárodní právnici, právna obyčaj vznikne, ak sú súčasne splnené dve podmienky: a je materiálny (kvantitatívny) komponent spočívajúci v konštantnej spoločenskej praxi. je psychologický (kvalitatívny) komponent spočívajúci v rozšírenom presvedčení o tom, že daná spoločenská prax je právne záväzná. Právna obyčaj je teda spoločenským zvykom. Spoločenské zvyky však môžu byť dodržiavané z rôznych dôvodov, napr. s cieľom dosiahnuť vlastný prospech alebo s cieľom vyhnúť sa morálnemu pohoršeniu. V zmysle uvedenej definície je teda právnou obyčajou iba taký

Takéto vymedzenie obyčaje je stále veľmi vágne. Predstavme si situáciu, že právna obyčaj ešte nestihla zmutovať do súdnych precedensov a ani nebola zozbieraná do podoby nejakej písomnej zbierky: čo všetko musí sudca zobrať do úvahy, aby mohol konštatovať, že určitá spoločenská prax vykazuje obidva uvedené komponenty?

V medzinárodnom práve, ktoré upravuje najmä vzťahy medzi štátmi, sa do príslušnej spoločenskej praxe počíta akt štátu bez ohľadu na to, či má donucovaciu alebo len čisto verbálnu povahu.⁶⁾ Verbálne prejavy oficiálnych štátnych predstaviteľov sú kľúčové pri určovaní, či tu existuje Presvedčenie o právnej záväznosti môže štát prejaviť napr. hlasovaním za deklaráciu OSN s podobným obsahom ako má príslušná prax, alebo odoslaním diplomatickej nóty upozorňujúcej na porušenie danej praxe. možno vyvodiť aj zo skutočnosti, že štát oficiálne neprotestuje proti praxi, ktorá je v rozpore s jeho záujmami (čím ju uznáva ako legálnu). Potrebná konštantnosť praxe sa neposudzuje cez šablónu presne stanovených lehôt; obyčaj môže vzniknúť aj po uplynutí krátkeho času, a to v prípade, ak vzniká z pôvodne písaného pravidla, ktoré dodržiava dostatočne široký a reprezentatívny počet štátov vrátane tých, ktorých záujmy sú danou praxou dotknuté. Konštantne protestujúci štát síce nemusí zabrániť vzniku novej obyčaje, ale môže sa mu podariť dosiahnuť to, že sa naňho táto obyčaj nebude vzťahovať.⁷⁾

Podmienky vzniku obyčaje vo vnútroštátnom práve sú prísnejšie, vyžaduje sa, aby bol zvyk trvalejší a jednotnejší.⁸⁾ V literatúre sa to vysvetľuje faktom, že medzinárodnú obyčaj vytvára len niečo vyše dvesto štátov, zatiaľ čo tú vnútroštátnu môžu praktikovať aj tisíce osôb. Navyše, štáty sú subjektmi s normotvornou autoritou, zatiaľ čo ľudia ako súkromné osoby takú autoritu nemajú.⁹⁾ Takéto vysvetlenie však nemožno príliš zovšeobecňovať. V súvislosti s nepísanými prameňmi vnútroštátneho práva sa čoraz častejšie aj v domácej právnej vede spomínajú tzv. ¹⁰⁾ Keďže tieto normy upravujú vzťahy medzi najvyššími štátnymi orgánmi, na ich vzniku sa bezprostredne podieľajú len tie osoby, ktoré v mene daných orgánov vystupujú. Teda rovnako ako pri medzinárodnej obyčaji, aj pri ústavných zvyklostiach platí, že vznikajú v relatívnej malej skupine subjektov, navyše takých, ktoré reprezentujú verejnú moc. Okrem toho celková architektúra demokratického a právneho štátu nemá tvar pyramídy, keďže moc v takomto štáte sa delí medzi rôzne orgány. Tie medzi sebou interagujú vo viac-menej horizontálnych vzť