Ústavné a neústavné verejné dávky v Slovenskej republike (2.) Pokuty a odvody

Zanedbanie ústavnej ochrany spoločenských vzťahov zásadného významu nie je na Slovensku pravdepodobne nikde inde také markantné, ako v prípade odvodov, s ktorými počíta Ministerstvo financií SR, ale nie Ústava SR (ďalej len "Ústava"). Platenie odvodov je v súlade s Ústavou iba tam a vtedy, kde a keď ide o odvod slúžiaci na dosiahnutie účelu ústavnej normy, čo sa deje v prípade platieb podľa článku 39 a 40 Ústavy. Osobitné odvody, ktoré sa platia podľa vzrastajúceho počtu zákonov, nemajú základ v Ústave. Ak osobitný odvod nie je nesprávne pomenovanou daňou, je protiústavne určenou verejnou dávkou.

Najzávažnejšia otázka interpretácie a aplikácie článku 59 Ústavy je, či podľa tohto ustanovenia možno subjekty súkromného práva zaťažovať aj inými verejnými platbami, aké sú výslovne uvedené v článku 59, alebo či súkromné subjekty môžu byť zaťažené povinnosťou odvádzať v prospech verejných zdrojov iba verejné dávky výslovne určené v článku 59.

Ústava výslovne umožňuje štátu zaťažovať členov spoločnosti daňami a poplatkami. V spojení s čl. 1 Protokolu č. 1 možno subjekty súkromného práva zaťažiť aj pokutami. To na prvý pohľad vedie k uprednostneniu extenzívneho výkladu čl. 59, lebo tak Slovenská republika plní svoj záväzok z medzinárodného dohovoru.

Zdanie klame. Článkom 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru sa nevymedzujú verejné platby. Účelom úpravy článku 1 Protokolu č. 1 je ochrana práva pokojne užívať svoj majetok. Článkom 1 Protokolu č. 1 sa ustanovujú dôvody verejného záujmu, kvôli ktorým možno obmedziť vlastníka v pokojnom užívaní jeho majetku. Verejné platby (dane a poplatky) sú jedným z dôvodov verejného záujmu legitimizujúcim obmedzenie vlastníka v uplatnení práva pokojne užívať svoj majetok. Pokuty sú iným dôvodom verejného záujmu. Pokuta je majetková sankcia, prostriedok uplatnenia zodpovednosti za protiprávne správanie. Viac rozdielov zásadného významu vylučuje stotožnenie pokút s daňami a poplatkami. Napríklad, povinnosť platiť pokutu vznikne až vtedy a tomu, kto sa správal protiprávne, kto porušil platnú právnu úpravu alebo nesplnil svoju právnu povinnosť. Povinnosť platiť daň nevznikne až vtedy a tomu, kto sa správal protiprávne. Povinnosť platiť daň vznikne každému, kto splní podmienky pre vznik daňovej povinnosti. Povinnosť platiť pokutu sa ustanovuje podľa miery závažnosti protiprávneho správania. Výška dane závisí od iných kvalifikačných kritérií. Nie je právny dôvod pre označenie pokút za formu verejnej dávky a ich subsumáciu pod režim ústavnej ochrany článkom 59 Ústavy. Pokuty sú formou zásahu do práva pokojne užívať svoj majetok, ktorá v nomenklatúre právnych inštitútov upravených Ústavou podlieha ustanoveniu článku 20 ods. 1 v spojení s ustanovením článku 20 ods. 3.¹⁾

Článok 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru uvádza viac právnych dôvodov pre obmedzenie práva pokojne užívať svoj majetok, ako ich uvádza čl. 59 Ústavy, no táto okolnosť nie je relevantná pre odpoveď na otázku, či v súlade s článkom 59 Ústavy možno uložiť aj verejné dávky, ktoré nie sú zahrnuté do taxatívneho výpočtu verejných platieb v článku 59. K odpovedi sa treba dopracovať metódami interpretácie práva.

Ústavný súd na základnú otázku článku 59 spočiatku vôbec neupriamil pozornosť. Len tak utrúsil vetu, podľa ktorej: "Uvedené rozlíšenie však nemení nič na tom, že vo vzťahu k ustanoveniu daní, poplatkov, odvodov či iných obdobných povinností sa uplatnia v zásade rovnaké ústavnoprávne požiadavky."²⁾

Slová "odvodov či iných obdobných povinností" sa vo výklade Ústavného súdu objavili odrazu, bez zmienky v návrhu na konanie, bez zmienky v predchádzajúcom texte odôvodnenia rozhodnutia aj bez zmienky v nasledujúcom texte. slovenského ústavného práva.

Táto veta výslovne a bez pochybností zaujíma postoj, podľa ktorého obsahom článku 59 je možnosť zaťažiť subjekty súkromného práva nielen povinnosťami platiť dane a poplatky, ale aj odvody a všetky "iné obdobné povinnosti" slúžiace na napĺňanie príjmov štátu a ostatných subjektov verejnej moci. Príjmy štátu sú proste posvätné, štát nemožno obmedzovať v jeho odhodlaní zaznamenať vyššie príjmy prostredníctvom verejných dávok. pokračovanie na nasledujúcich stranách ...)

Výklad článku 59 je zdanlivo v súlade s výkladom článku 1 Protokolu č. 1 k Dohovoru. Ako uviedol Ústavný súd: "Podľa ESĽP opatrenie, ktorým dochádza k zasahovaniu do práva na pokojné užívanie majetku (a teda aj ukladanie daní či iných obdobných povinností - pozn.), musí zachovávať požiadavku verejného (všeobecného) záujmu spoločnosti a imperatívu ochrany základných práv jednotlivca (Sporrong a Lönnroth v. Švédsko, Sweden, rozsudok z 23. septembra 1982 a iné)."³⁾

Sprostredkované hodnotenie case-law ESĽP Ústavným súdom SR zdanlivo verifikoval sám ESĽP v konaniach proti Slovenskej republike, kde sťažovatelia opakovane namietli nadmerné obmedzenie práva pokojne užívať svoj majetok nadmerným odvodovým zaťažením.

Najskôr sa pred ESĽP ocitla sťažnosť vo veci Baláž,⁴⁾ ktorá sa týkala platenia príspevkov na dôchodkové zabezpečenia a na nemocenské poistenie pracujúcim dôchodcom. ESĽP sťažnosť zamietol ako zjavne nepodloženú.

V druhom prípade⁵⁾ sťažovateľ namietol, že povinnosť platiť poistné do fondu sociálneho zabezpečenia podľa zákona č. 274/1994 Z.z. o Sociálnej poisťovni v spojení so zákonom č. 100/1998 Z.z. o sociálnom zabezpečení bola v rozpore s článkom 1 Protokolu č. 1, pretože pre sťažovateľa predstavovala neprimeranú finančnú záťaž.

ESĽP uviedol, že povinnosť sťažovateľa prispievať do systému sociálneho zabezpečenia je ustanovená zákonom č. 274/1994 Z.z., a že medzi stranami konania nie je sporná zákonnosť tejto povinnosti. Súd dospel k záveru, že tým je vo vnútroštátnom práve vytvorený právny základ, ktorý je dostatočne jasný, aby umožnil sťažovateľovi predvídať, že v prípade vykonávania samostatnej zárobkovej činnosti bude povinný platiť príslušné poistné.

ESĽP následne konštatoval, že cieľom zákona č. 274/1994 Z.z. je zabezpečiť funkcie štátu v sociálnej oblasti a medzi stranami nie je sporná zákonnosť tohto cieľa. Súd preto akceptoval, že zásah do vlastníckych práv sťažovateľa sleduje legitímny cieľ v súlade s verejným záujmom.

O podmienke primeranosti zásahu ESĽP uviedol, že okrem definovania spôsobu výpočtu bežného poistného, ktoré majú samostatne zárobkovo činné osoby platiť na nemocenské poistenie a dôchodkové zabezpečenie, zákon č. 274/1994 Z.z. ustanovuje aj minimálnu a maximálnu výšku poistného. Sťažovateľ bol zaťažený minimálnou výškou poistného, ktoré bolo vypočítané ako percento z minimálneho výpočtového základu, ktorý nikdy neprekročil zákonom definovanú minimálnu mzdu.

Vzhľadom na všetko uvedené, ESĽP dospel k záveru, že výška poistného na sociálne zabezpečenie, ktoré mal platiť sťažovateľ, nepredstavovala pre neho takú neprimeranú individuálnu záťaž, ktorá by mohla byť považovaná za rozpornú s článkom 1 Protokolu č. 1.⁶⁾

K sporu o odvody došlo aj v konaní o sťažnosti, ktorú podal pracujúci dôchodca z titulu diskriminácie,⁷⁾ no znovu bez námietky o nezlučiteľnosti inštitútu odvodov s verejnými dávkami, akými Ústava dovoľuje zaťažiť majetok povinných osôb.

Pre Slovenskú republiku najvýznamnejšia otázka o zlučiteľnosti odvodov s ochranou práva pokojne užívať svoj majetok v oboch sporoch pred ESĽP nezaznela. Sťažovatelia svojimi sťažnosťami konanie na otázku nenasmerovali, azda chceli, aby sa ESĽP sám dovtípil. ESĽP sa uspokojil s konštatovaním, že sťažovateľ platil poistné ustanovené zákonom. Neporozumenie pre základ sporu prejavil ESĽP už používaním terminológie obvyklej v členských štátoch (nemocenské poistenie; dôchodkové zabezpečenie), pričom prehliadol, že dávky, o ktorých rozhoduje, patria do systému verejných dávok zo sústavy, ktorá je určená zákonom odporujúcim ústave. Tým sa predmetom konania nestala otázka, či na akceptovateľnosť verejnej dávky stačí, ak ju určí akýkoľvek zákon, alebo či zákon musí spĺňať obmedzujúce podmienky, ktorými časť zákonov stratí povahu prameňa práva legitímne obmedzujúceho vlastníka v pokojnom užívaní majetku a s jeho stratou príde aj o generálnu, druhovú spôsobilosť určovať verejnú dávku zaťažujúcu vlastníka platbou v prospech verejného zdroja. ESĽP sa pri výklade čl. 1 Protokolu č. 1 dopustil nepozornosti, ktorú niet rozumného dôvodu interpretovať ako indíciu zámeru subsumovať odvody pod verejné dávky, akými je dovolené obmedzovať vlastníkov v dostupnosti práva pokojne užívať svoj majetok. Či ESĽP v budúcnosti bude ochotný prihliadnuť na túto dosiaľ prehliadanú okolnosť v slovenskej právnej úprave, alebo či sa bude držať stabilizovaného case-law, hoci ho stabilizoval približným prieskumom relevantných otázok, niet podľa akých indícií predpokladať. Ani jednu z alternatív nemožno vylúčiť. Za "tromf v rukáve" možno označiť argument ESĽP vo veci Frátrik, podľa ktorého odvod na nemocenské poistenie a dôchodkové zabezpečenie sleduje legitímny cieľ v súlade s verejným záujmom, lebo slúži na uskutočnenie sociálnej politiky štátu.

Spor o rozsah verejných platieb, ktoré štát môže ukladať pri uplatnení článku 59, sa tak zdanlivo odsúva do budúcnosti, v ktorej ESĽP (možno) jedného dňa rozhodne, či odvody predstavujú legitímny zásah do p