Kontrola poverenej vlády bez dôvery zo strany ústavného súdu

Podstata ústavného riešenia z roku 2011 v čl. 115 ods. 3 pre situáciu straty dôvery národnej rady voči vláde je v tom, že jeden ústavný základ pre výkon právomocí vlády sa nahrádza iným ústavným základom, ktorý je však slabší, a preto je výkon právomocí vlády na tomto novom legitimizačnom základe ústavne limitovaný. Konkrétne, materiálny legitimizačný ústavný základ pre výkon právomoci vlády, a to dôvera národnej rady, sa nahrádza formálnym legitimizačným ústavným základom pre výkon právomocí vlády, a to rozhodnutím prezidenta o poverení vlády. Ústava výkon právomocí vlády v tejto situácii limituje, keďže ide o vládu, ktorá nedisponuje materiálnou legitimitou od národnej rady, pričom práve vzťah medzi národnou radou a vládou postavený na dôvere národnej rady voči vláde je jadrom, resp. základom parlamentného ústavného systému Slovenskej republiky.

Ústavný zákon č. 356/2011 Z.z., ktorým došlo k doplneniu čl. 115 ods. 3 ústavy, predstavoval zásah do jadra parlamentného ústavného systému Slovenskej republiky, pretože umožnil pôsobenie vlády bez materiálnej legitimity len na základe formálnej legitimity danej prezidentom.

Čl. 115 ods. 3 ústavy však súčasne predstavuje určitú poistku, resp. nepriamo možno aj výstrahu pre aktérov politického života v tom, že ak nenájdu systémové riešenie možného ústavného sporu, resp. ústavnej krízy, najmä, ale nielen vo vzťahoch medzi národnou radou a vládou, umožňuje ústava riešenie v extrémnej situácii aj netradičným a nesystémovým spôsobom, ktorému je potrebné sa vyhnúť.

Mechanizmus čl. 115 ods. 3 ústavy vyzerá takto: ak vláda stratí dôveru národnej rady a po jej odvolaní prezidentom nie je hneď vymenovaná nová vláda, prezident poverí odvolanú vládu výkonom právomocí v režime čl. 115 ods. 3 ústavy. Toto riešenie preberá prvky z postupu prezidenta po prijatí demisie vlády podľa čl. 115 ods. 2 ústavy, pričom sa súčasne vyžaduje, aby po formálno-procesnej stránke bola naplnená podmienka vyhlásenia rozhodnutia prezidenta o poverení odvolanej vlády výkonom funkcie v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Pre odvolanú vládu to znamená, že právomoci, ktoré doteraz mala a ktoré štandardne vláda má, sa z jej pohľadu rozdelia do troch skupín: po prvé, právomoci, ktoré vláda bude môcť i naďalej vykonávať tak, ako doteraz [čl. 119 písm. a), b), e), f) n), o), p) ústavy]; po druhé, právomoci, ktoré bude môcť naďalej vykonávať len s predchádzajúcim súhlasom prezidenta v každom jednotlivom prípade [čl. 119 písm. m) a r) ústavy]; po tretie, právomoci, ktoré vláda naďalej nebude môcť vykonávať vôbec [čl. 119 písm. c), d), g), h), i), j), k), l) ústavy].

Ak abstrahujeme od konkrétneho politického rozloženia síl v roku 2011, ktoré bolo zrejme hlavným dôvodom takto formulovanej úpravy, jediným ako-tak logickým odôvodnením jej podoby by mohla byť táto úvaha: ak vláda stratí dôveru národnej rady, a teda utrpí jej politická legitimita, priamo volený prezident jej svojou legitimitou "vypomôže" tým, že určité jej rozhodnutia vopred odobrí a preberie za ne zodpovednosť. Táto úvaha však pri hlbšom pohľade neobstojí, a to primárne z dôvodu, že prezident v princípe nenesie zodpovednosť ani za výkon svojich vlastných právomocí. Zvýraznením tohto faktu je (nielen) inštitút kontrasignácie, zakotvený v čl. 102 ods. 2 ústavy. Ústavnou novelizáciou č. 356/2011 Z. z.ústavodarca vlastne zaviedol " ", t. j režim, kde prezident, ktorý sám nesie iba veľmi špecifickú zodpovednosť aj za výkon svojich vlastných právomocí (čl. 107 ústavy), udeľuje súhlas na výkon právomocí vláde, voči ktorej už bola zodpovednosť vyvodená najtvrdším možným spôsobom. Tým pádom je ťažké identifikovať, kto a akú zodpovednosť nesie za rozhodnutia odvolanej vlády, ktoré urobila s predchádzajúcim súhlasom prezidenta, resp. najskôr možno konštatovať, že takúto zodpovednosť nenesie nik.

Zo znenia čl. 115 ods. 3 vieme bezpečne formálne vymedziť a nominálne vymenovať tri skupiny právomocí poverenej vlády bez dôvery. Skúsenosť nám však ukazuje, že toto formálne vymedzenie nie je jednoduché a bezproblémové. Situácia v rokoch 2022 až 2023 je totiž iná než v roku 2011 a ukazuje sa, že relatívne bezproblémové pôsobenie vlády v režime čl. 115 ods. 3 ústavy v roku 2011 nebolo možné v roku 2023 úplne zopakovať.

Limitovaná skúsenosť s ústavnou situáciou založenou čl. 115 ods. 3 ústavy, svetový rekord v rýchlosti jeho prípravy a schválenia, ale najmä - vojna v susednom štáte, energetická kríza, vysoká inflácia, teda všetko javy, ktoré štandardne vyžadujú v prvom rade efektívne konanie zo strany vlády, spôsobovali v roku 2023 trvalé problémy z hľadiska ústavnosti konania vlády. To bolo v celej situácii, už aj tak tvorenej zlými predispozíciami, zhoršené rozhodnutím národnej rady o skrátení volebného obdobia, ktoré prišlo až o deväť a pol mesiaca po vyslovení nedôvery vláde.

Táto situácia nás núti zamyslieť sa nad právomocami vlády, ktorá koná v režime čl. 115 ods. 3 ústavy, a to nielen formálne, teda výpočtom a rozdelením týchto právomocí do jednotlivých skupín, ale najmä obsahovo z hľadiska skúmania toho, prečo vláda v tomto režime nejakou právomocou disponuje a inou zasa nie. Ale ani toto nie je základným účelom predloženého príspevku. Tým je skúmanie toho, akej a či vôbec nejakej kontrole podlieha výkon ústavných právomocí vlády v režime čl. 115 ods. 3 ústavy.

Ak je východiskom jednoduchá úvaha, že u vlády, ktorá má dôveru národnej rady, je výkon každej právomoci vlády podľa čl. 119 ústavy a iných ustanovení právneho poriadku zakladajúcich právomoci vlády, kontrolovaný národnou radou [čl. 86 písm. a) ústavy], ukončenie dôverného vzťahu znamená faktické ukončenie kontrolného vzťahu. Formálne je síce čl. 86 písm. a) ústavy zachovaný, resp. nedotknutý, teda národná rada aj naďalej kontroluje, ako sa zákony dodržiavajú a táto jej kontrolná činnosť smeruje voči vláde, v skutočnosti však národnej rade chýba nástroj na vymoženie kontroly, pretože tým je v parlamentnom ústavnom systéme práve vyslovenie nedôvery vláde a v podmienkach Slovenskej republiky aj jej jednotlivému členovi, čo už práve pri vláde v režime čl. 115 ods. 3 ústavy možné nie je.

Tohto si napokon bol vedomý aj ústavodarca, ktorý výkon niektorých právomocí vlády naviazal na predchádzajúci súhlas a tým na kontrolu prezidentom. To, že to v parlamentnom ústavnom systéme nie je vhodné riešenie, pokladáme za dané, a to aj keď prezident disponuje rovnakou demokratickou legitimitou ako národná rada. Ani to prezidenta nestavia vo vzťahu k vláde do rovnakej pozície ako národnú radu, pretože ani priamo volený prezident nenahrádza absentujúcu dôveru ako materiálny legitimizačný základ výkonu právomocí vlády rovnako silným legitimizačným základom. Legitimita daná vláde od prezidenta je len formálna a neprepája vládu s občanmi, ako zdrojom moci v štáte tak, ako ju s nimi prepája legitimita od národnej rady.

Tým nám pri úvahách o kontrole vlády a výkone jej právomocí v režime čl. 115 ods. 3 ústavy zostáva externá súdna ochrana. Zameriame sa tak v predloženom príspevku na možnosti Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len "ústavný súd") kontrolovať vládu, ktorá vykonáva právomoci v režime čl. 115 ods. 3 ústavy, a to na príklade niektorých právomocí, ktoré takáto vláda má, ale aj takých, ktoré takéto vláda nemá. Pri výbere sme sa riadili tými právomocami, ktoré sú pre vládu ako vrcholný orgán výkonnej moci najdôležitejšie, najmä pre vládu, ktorá nemôže abstrahovať od riešenia náročnej vnútornej a zahraničnej bezpečnostnej, hospodárskej a sociálnej situácie.