Konania o ochrane ústavnosti pred Ústavným súdom Slovenskej republiky. Kritické poznámky k novému zákonu (III.)

The authors analyse critically the selected proceedings before the Constitutional Court on conformity of legal rules, on constitutional complaints and on interpretation of a constitution and constitutional acts. They conclude that the legislator has adopted the new act on the Constitutional Court without taking into account the results of the case law and legal jurisprudence which have been achieved on the basis of former act on the Constitutional Court. Such an approach of the legislator leads to a couple of erroneous provisions which should be amended or annulled.

V druhej až dvadsiatej hlave zákona č. 314/2018 Z.z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len nový zákon o ústavnom súde)¹⁾ sa ustanovuje o typoch konaní. zákonodarca zvolil rovnakú metodiku, aká sa uplatňovala v zákone č. 38/1993 Z.z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len zrušený zákon o ústavnom súde). Nová úprava je však podrobnejšia a ku typom konaní začleňujeaj také konania, ktoré neboli osobitne upravené v zrušenom zákone o ústavnom súde.

Kvalitu novej reglementácie typov konaní pred Ústavným súdom Slovenskej republiky (ďalej len ústavný súd) preskúmame so zreteľom len na niektoré vybrané typy konaní, v ktorých ústavný súd najčastejšie, podľa doterajších poznatkov a judikatúry, koná a rozhoduje. význam a účel jednotlivých konaní pred ústavným súdom nie je totiž rovnaký. Niektoré konania, ako konanie o súlade právnych predpisov, konanie o výklad ústavy a ústavných zákonov, konanie o sťažnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby predstavujú ťažisko rozhodovacej činnosti.²⁾ Tieto typy konaní sme vzali za základ skúmania osobitnej časti nového zákona o ústavnom súde.

Základným cieľom príspevku je zistiť, či právna úprava vybraných konaní dostatočne zohľadňuje ich význam a účel so zreteľom na ich predmet a náročnosť ochrany ústavnosti. Rovnako sa venujeme tomu, či nový zákon o ústavnom súde zohľadňuje a do akej miery judikatúru ústavného súdu v procesných otázkach, ktoré sa riešili v doterajšej rozhodovacej činnosti.

Konanie o súlade právnych predpisov zabezpečuje ochranu ústavnosti prostredníctvom následnej abstraktnej kontroly právnych predpisov. v tomto konaní súčasne dochádza k preskúmaniu, či sa splnil cieľ, na ktorý je určená, podľa § 2 ods. 1 a 2 zákona č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zákona č. 310/2016 Z.z. (ďalej len zákon o tvorbe právnych predpisov) tvorba právnych predpisov. Týmto cieľom je súlad každého právneho predpisu s právnym predpisom vyššej právnej sily, s medzinárodnými záväzkami Slovenskej republiky a s právom Európskej únie (§ 2 ods. 2 písm. b/ až d/ citovaného zákona).

2.2.1. v § 74 je zopakovaný obsah čl. 130 ods. 1 písm. a) až g) ústavy s tým, že len tieto subjekty a jeden non-subjekt (písm. a/) sú oprávnené na podanie návrhu na začatie konania. Opäť, ide o nadbytočné doslovné opakovanie noriem ústavy, ktoré nie je podľa zákona o tvorbe právnych predpisov prípustné (§ 4 ods. 4).³⁾

Ustanovenie § 75 určuje náležitosti návrhu na začatie konania. Okrem všeobecných náležitostí (§ 43) sú uvedené ako osobitné náležitosti v podstate len identifikácia právnych predpisov, ktoré nie sú v súlade, a z akých dôvodov má navrhovateľ pochybnosti o ich súlade. Usudzujeme, že také zúženie osobitných náležitosti návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov nezodpovedá tomu, že podľa § 56 ods. 2 písm. c) sa môže návrh po jeho predbežnom prerokovaní odmietnuť aj pre nedostatok zákonom predpísaných náležitostí.

Podľa nášho názoru chýbajú viaceré osobitné náležitosti, predovšetkým tie, ktoré sú úzko spojené s vecnou legitimáciou navrhovateľa. vecne oprávnený navrhovateľ je totiž určený nielen označením jeho ústavného alebo zákonného postavenia, ale aj materiálnymi požiadavkami (obmedzeniami) na výkon jeho oprávnenia podať návrh, ktorým chceme venovať pozornosť.

2.2.2. Každý navrhovateľ, ktorý napáda právny predpis pre jeho nesúlad s medzinárodnou zmluvou, musí doložiť, že ide o takú medzinárodnú zmluvu, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, t.j. v zbierke zákonov.⁴⁾ Nejde o akademický problém.

V konaniach pred ústavným súdom o súlade právnych predpisov už boli napadnuté právne predpisy pre ich nesúlad so zmluvou o fungovaní Európskej únie (ďalej len: zFEU).⁵⁾ Táto zmluva je medzinárodnou zmluvou, ale nebola vyhlásená v zbierke zákonov. v zbierke zákonov bola vyhlásená len zmluva o pristúpení k Európskej únii podpísaná v aténach 16. apríla 2003 (oznámenie Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č. 185/2004 z. z) a lisabonská zmluva podpísaná 13. decembra 2007 v lisabone (oznámenie Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č. 486/2009 Z.z.), ktorá reviduje primárne právo Únie.

Tento stav je potrebné vyriešiť vyhlásením zmlúv tvoriacich primárne právo Európskej únie v zbierke zákonov alebo úpravou v novom zákone o ústavnom súde, hoci text čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy nevytvára veľký priestor na vhodnú zákonnú úpravu.

2.2.3. ak je navrhovateľom súd, potom považujeme za osobitnú náležitosť to, že taký navrhovateľ tvrdí a dokazuje, že návrh má súvislosť s prejednávanou vecou. v zákone chýba zmienka o tom, že táto súvislosť má existovať s vecou, ktorú prejednáva a rozhoduje súd, ktorý podáva návrh. zatiaľ čo tento nedostatok vo formulácii sa dá preklenúť logickým výkladom, tak výraz súvislosť by bolo žiaduce vyjasniť. Malo by ísť o takú súvislosť, ktorá vyplýva z potreby vytvoriť právny základ⁶⁾ na rozhodnutie všeobecného súdu bez pochybností, či do tohto právneho základu na rozhodnutie patrí alebo nepatrí právny predpis, u ktorého sa namieta jeho súlad v zmysle čl. 125 ods. 1 ústavy. Nemožno považovať za súvislosť s prejednávanou vecou pochybnosti o súlade právneho predpisu, ktorého výklad a použitie v konaní pred všeobecným súdom neprichádza do úvahy alebo len v hypotetickej či teoretickej rovine.

2.2.4. Predseda Súdnej rady Slovenskej republiky (ďalej len predseda súdnej rady) má svoje oprávnenie podať návrh obmedzené na právne predpisy týkajúce sa výkonu súdnictva. Jeho povinnosťou je preto v návrhu na začatie konania tvrdiť a preukázať, že napáda taký právny predpis. Problémom je to, že pojem výkon súdnictva je príliš široký a vyvoláva výkladové ťažkosti.

Podľa čl. 141 ods. 1 ústavy v Slovenskej republike vykonávajú súdnictvo nezávislé a nestranné súdy. z toho vyplýva, že výkonom súdnictva je len to čo vykonávajú súdy. Podľa čl. 142 ods. 1 ústavy súdy rozhodujú v občianskoprávnych a trestnoprávnych veciach; súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon.

V § 2 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o súdoch), ktorý je nadpísaný výkon súdnictva sa v podstate opakuje znenie čl. 142 ods. 1 ústavy. Ku výkonu súdnictva je ešte priradené rozhodovanie v ďalších veciach ustanovených zákonom, právne záväzným aktom Európskych spoločenstiev a Európskej únie alebo medzinárodnou zmluvou, ktorou je Slovenská republika viazaná. Súdy vykonávajú aj inú činnosť súvisiacu s ich právomocou, ak tak ustanoví zákon, právne záväzný akt Európskych spoločenstiev a Európskej únie alebo medzinárodná zmluva, ktorou je Slovenská republika viazaná.

Je však výkonom súdnictva rozhodovanie disciplinárnych senátov a jeho právna úprava? v citovanom § 2 zákona o súdoch nie sú zahrnuté disciplinárne senáty, čo zodpovedá aj doktrinálnemu názoru ústavného súdu, podľa ktorého: ...disciplinárny súd nie je súdom, ktorý je zaradený medzi všeobecné súdy, nevykonáva súdnu moc podľa čl. 142 ods. 1 ústavy a nebol zriadený tak ako každý všeobecný súd zákonom (Pl. ÚS 7/02). Napriek tomu je zrejmé, že úprava postavenia, postupov a rozhodovania disciplinárnych senátov sa týka výkonu súdnictva už aj z dôvodu, že súdna rada sa priamo podieľa na ich vytváraní.

Ďalšia otázka je ešte závažnejšia. Týka sa výkonu súdnictva zákon o štátnom rozpočte? veď v tomto zákone sa materiálne zabezpečuje výkon súdnej moci. Pochybujeme, že by predseda súdnej rady mohol napadnúť aj takýto zákon.

Správny prístup k vymedzeniu oprávnenia predsedu súdnej rady by sa mohol oprieť o jeho účel. Predseda súdnej rady, ktorá je najvyšším správnym orgánom všeobecného súdnictva⁷⁾, získal oprávnenie na podanie návrhu podľa čl. 125 ods. 1 ústavy v rozsahu tých právnych predpisov, ktoré sa bezprostredne vzťahujú na výkon súdnictva (súdnej moci) vymedzeného v zákone o súdoch. Pripúšťame, že ide o široké oprávnenie, avšak jediné, ktorá má oporu v ústave a v zákone.

2.2.5. Oprávnenie na podanie návrhu patrí aj verejnému ochrancovi práv. zákon však určuje iný predpoklad na toto oprávnenie, než ho ustanovuje ústava.

Podľa čl. 151a ods. 2 ústavy verejný ochranca práv môže predložiť ústavnému súdu návrh na začatie konania podľa čl. 125, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe.⁸⁾

Podľa § 74 písm. g) verejný ochranca práv je oprávnený podať návrh, ak ďalšie uplatňovanie právneho predpisu môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom. zákon prebral do svojho znenia čl. 130 ods. 1 písm. g) ústavy.⁹⁾

Je však zásadný rozdiel, ak ústava žiada pre vznik oprávnenia na podanie návrhu porušovanie základného práva alebo základnej slobody alebo ak na vznik oprávnenia postačuje ohrozenie takého práva či slobody.

Názor, podľa ktorého je potrebné pri riešení tohto konfliktu uprednostniť čl. 130 ods. 1 písm. g) pred čl. 151a ods. 2 ústavy je neudržateľný.¹⁰⁾ Tento názor vychádza z toho, že čl. 130 ods. 1 ústavy zakladá právomoc verejného ochrancu práv na podanie návrhu. Oprávnenie verejného ochrancu práv nie je komponentom právomoci, ktorej zásadným obsahom je právo a povinnosť rozhodovať. Okrem toho čl. 130 ods. 1 ústavy má za účel ustanoviť, v ktorých prípadoch ústavný súd začne konanie, t.j. má procesný účel. Neobsahuje vymedzenie kompetencie.

Z toho vyplýva, že náležitosťou návrhu verejného ochrancu práv by malo byť v každom prípade tvrdenie o porušení základných práv alebo slobôd. len na taký návrh má zverenú kompetenciu v čl. 151a ods. 2 ústavy.

V tejto súvislosti treba pripomenúť, že názory ústavného súdu tiež potvrdzujú reštriktívny prístup k výkladu oprávnenia verejného ochrancu práv, ale pripojené odlišné stanoviská súčasne ukazujú, že ústavná aj zákonná úprava je medzerovitá. v Pl. ÚS 36/2015, Pl. ÚS 44/2014 a Pl. ÚS 40/2014 sa uvádza:

Takáto limitácia judikatúrou (vzťah ku konkrétnej činnosti) spolu s čl. 151a ods. 2 ústavy vedie k záveru, že náležitosťou návrhu verejného ochrancu práv by malo byť aj tvrdenie, že napadnutý právny predpis môže v konkrétnej veci porušovať (nielen ohrozovať) presne identifikované základné (ľudské) práva alebo slobody.

Dispozícia s návrhom na začatie konania o súlade právnych predpisov spočívajúca v možnosti jeho späťvzatia je v § 77 upravená spôsobom pripomínajúcim taký dispozitívny úkon žalobcu v súdnom sporovom konaní. Konanie pred ústavným súdom, čo osobitne platí o konaní o súlade právnych predpisov, však nie je sporovým konaním. z toho dôvodu aj dispozícia s návrhom na začatie takého konania nemôže mať žiadne parametre porovnateľné so späťvzatím žaloby v sporovom konaní.

Podľa § 77 navrhovateľ môže vziať návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov späť. Ústavný súd v takom prípade konanie zastaví, ak nerozhodne o tom, že späťvzatie návrhu nepripúšťa, najmä, ak hrozí závažné porušenie ústavou chránených práv a slobôd.

Prvým otvoreným problém je to, či slovo nevytvára ničím neopodstatnené široké uváženie pléna ústavného súdu či zastaví konanie? Nazdávame sa, že vhodnejšou formuláciou by bolo nepripustenie späťvzatia návrhu len v prípade závažného porušenie ústavou chránených hodnôt, práv a slobôd. Do úvahy by prichádzalo aj závažné porušenie hodnôt, práv a slobôd chránených nielen ústavou, ale aj Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd, Chartou základných práv Európskej únie alebo aj inou ľudskoprávnou zmluvou, prípadne z FEU alebo z EU.