Aplikácia inštitútu skráteného legislatívneho konania v procese tvorby práva

An accelerated legislative procedure is a special institute in the legislative process. Its use is often criticized.The article deals with theoretical analysis of an accelerated legislative procedure, and justify its position in the legislative process, its relationship to the principles of law. Particular attention is paid to current legislation shortened legislative proceedings in Slovak law, the statutory conditions of use and procedure for its application. The article analyzed using a practical application of an accelerated legislative process in the National Council of the Slovak Republic. Aseparate section deals with the determination of the Constitutional Court of the Slovak Republic from the perspective of the use of accelerated legislative procedures in the Slovak National Council. The conclusions are formulated some proposals that could eliminate several shortcomings and errors in the application of expedited legislative procedure in the legislative process.

V procese tvorby práva môže nastať situácia, keď je potrebné urýchlene prijať právnu normu upravujúcu určitý dôležitý okruh právnych vzťahov. Keďže ide o mimoriadnu situáciu, sú potrebné aj mimoriadne dôvody, a tie by mali byť predvídané zákonom. V Slovenskej republike nazývame právny inštitút, ktorý umožňuje zákonodarcovi použiť pri tvorbe práva mimoriadnu procedúru, skráteným legislatívnym konaním. Český právny poriadok pozná pre obdobnú situáciu právny inštitút s názvom ¹⁾

Jedným z dôležitých znakov skráteného legislatívneho konania je fakt, že tento inštitút vlastne popiera niektoré zásady, ktoré formuluje teória práva v procese normotvorby. Ide teda o tú povestnú výnimku, ktorá potvrdzuje pravidlo. Zásada systému práva priamo od zákonodarcu vyžaduje, aby každá nová právna norma bola systémová, teda aby do právneho poriadku vstupovala po riadnom uvážení a aby do neho celkom harmonicky zapadla.²⁾ Na naplnenie tejto zásady sa preto vyžaduje, aby proces normotvorby prebiehal bez časového tlaku a aby sa počas tejto procedúry k navrhovanej právnej norme vyjadrili všetky relevantné subjekty. Z tohto pohľadu je inštitút skráteného legislatívneho konania skoro v podstatnej kontradikcii k uvedenej zásade, aj keď existujú prípady, keď sa pri aplikácii skráteného legislatívneho konania postupovalo súladne so zásadou systému práva. V skrátenom legislatívnom konaní sa však priamo z podstaty tohto inštitútu eliminuje priestor na to, aby právna norma bola systémová, o čom svedčia aj mnohé prípady z legislatívnej praxe.

Ďalšou dôležitou zásadou teórie tvorby práva, ktorá je skráteným legislatívnym konaním porušovaná, je zásada stability práva. Podstata tejto zásady spočíva v tom, že právne normy majú byť koncepčné, komplexné, kvalitné a adekvátne. Požiadavka stability právnych noriem znamená, že právne normy nemajú byť menené náhodne a účelovo.³⁾ Práve prehnaný subjektivizmus a voluntarizmus znižujú kvalitu právneho systému a negatívne ovplyvňujú právnu istotu v spoločnosti, ako aj zákonnosť. Právne normy by mali byť aj predvídavé, čo je predpoklad toho, že sa nebudú sústavne meniť a novelizovať. Množstvo zmien právnych noriem a frekvencia týchto zmien nesmie znižovať prehľadnosť systému právnych noriem a jeho zrozumiteľnosť.⁴⁾ Z tohto pohľadu je skrátené legislatívne konanie vo svojom účele podstatne rozdielne. Právna norma, ktorá sa prijíma v skrátenom legislatívnom konaní, je prijímaná voluntaristicky, len kvôli účelovej zmene, neraz rieši len čiastkový okruh právnych vzťahov, teda nie je komplexná, rýchlosťou prijímania zvyšuje právnu neistotu v spoločnosti a svojou účelovosťou zapríčiňuje aj svoju nekoncepčnosť.

Hoci teda skrátené legislatívne konanie významne protirečí dvom právnoteoretickým zásadám tvorby práva, práve v tom spočíva jeho podstata. Skrátené legislatívne konanie je prioritne určené na rýchle a účelové prijímanie právnych noriem. Popretie zásad tvorby práva je kompenzované vysokou spoločenskou potrebou prijať právnu normu v zrýchlenej procedúre. Spoločnosť sa týmto inštitútom pripravuje na situáciu, keď si spoločenská potreba vyžiada prijatie dôležitej právnej normy, a nebude k dispozícii čas na riadnu legislatívnu procedúru. V takomto prípade je lepšie prijať aj menej kvalitnú normu, no včas, ako neskoro prijať normu kvalitnejšiu. Ide teda o klasickú kolíziu zásady systému práva a zásady stability práva so zásadou vhodnosti práva a zásadou dynamiky práva. Keďže v prípade tejto kolízie je zrejmé, že víťazí zásada vhodnosti a dynamiky práva, je potrebné stanoviť aj podmienky, ktoré musia nastať, aby mohla byť použitá mimoriadna legislatívna procedúra. Zväčša právna teória hovorí o mimoriadnej situácii, ktorá nastáva, ak je ohrozená bezpečnosť štátu, jeho ekonomika alebo práva a slobody jeho občanov.⁵⁾

Aj keď skrátené legislatívne konanie predstavuje neštandardný postup tvorby práva, je správne požadovať, aby aj pri aplikácii tohto inštitútu bola dosahovaná efektívnosť právnej úpravy. Znamená to, že výsledok skráteného legislatívneho konania je ten istý ako výsledok riadneho legislatívneho procesu, a tým výsledkom je platná a účinná právna norma. Aby takáto právna norma mala zmysel, musí byť efektívna, čo znamená, že schválená právna norma musí dosiahnuť svoj účel. Jednou z najdôležitejších podmienok pre efektívnosť právnej úpravy je obsahová a formálna kvalita právnej normy. Obsahová kvalita zabezpečuje, že právna norma má jasne vymedzený cieľ úpravy, formálna kvalita zabezpečuje také legislatívno-technické spracovanie normy, ktoré nevyvoláva nijaké nejasnosti o svojom obsahu, naopak, je zrozumiteľné, úplné a bezrozporné.⁶⁾ Aj v skrátenom legislatívnom konaní musia byť tieto podmienky efektívnosti právnej úpravy splnené, inak je skrátené legislatívne konanie zbytočné, lebo bude prijatá právna norma, ktorá nebude taká účinná, ako od nej zákonodarca očakával. Hoci v skrátenom legislatívnom konaní je požiadavka obsahovej a formálnej kvality právnej normy oveľa ťažšie splniteľná, musí byť riadnou súčasťou tejto mimoriadnej procedúry, inač celkom poprie oprávnenosť skráteného legislatívneho konania. Zbytočne by teda zákonodarca prostredníctvom skráteného legislatívneho konania prijímal právnu normu, ktorá má upraviť určitý akútny okruh vzťahov, ak by táto právna norma svojou obsahovou alebo formálnou nekvalitou spôsobovala svoju faktickú nevykonateľnosť. Aj z tohto konceptu vyplýva obligatórnosť požiadavky na efektívnosť právnej úpravy realizovanej v mimoriadnej procedúre skráteného legislatívneho konania. Inými slovami, ak porušovanie zásady systému a zásady stability práva v mimoriadnom legislatívnom procese nevedie k anulovaniu takto vytvorenej právnej normy, nezabezpečenie efektívnosti právnej úpravy je priamym zrušením výsledku mimoriadneho legislatívneho procesu. Ak nedodržanie niektorých zásad tvorby práva v skrátenom legislatívnom konaní možno v určitej miere akceptovať, tak nedosiahnutie efektívnosti právnej normy prijatej v skrátenom legislatívnom konaní akceptovať nemožno, pretože je zmarený hlavný cieľ skráteného legislatívneho konania, a tým je urýchlené prijatie účinnej právnej normy.

Inštitút skráteného legislatívneho konania upravuje § 89 zákona č.350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len "Zákon o rokovacom poriadku NR SR"). Podľa tohto ustanovenia sa skrátené legislatívne konanie môže použiť pri rokovaní o návrhu zákona v prípade, keď použitie tohto inštitútu navrhne vláda a zároveň ide o mimoriadne okolnosti, za ktorých môže dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti, alebo ak hrozia štátu značné hospodárske škody. Ide teda o tri podmienky, ktoré musia byť splnené kumulatívne:

Skrátené legislatívne konanie môže byť použité aj v prípade, keď o jeho použití rozhodne Národná rada Slovenskej republiky z dôvodu, že existuje rozhodnutie Rady bezpečnosti Organizácie Spojených národov o akciách na zabezpečenie medzinárodného mieru a bezpečnosti, vydané podľa čl. 41 Charty Organizácie Spojených národov a toto rozhodnutie si vyžaduje neodkladné prijatie zákona.⁷⁾

V skrátenom legislatívnom konaní sa neaplikujú viaceré ustanovenia, ktoré Zákon o rokovacom poriadku NR SR predpokladá pri riadnom legislatívnom procese. V skrátenom legislatívnom konaní sa napríklad nevyžaduje, aby poslanci dostali príslušné písomné materiály k prerokovávanému bodu aspoň 24 hodín pred konaním rozpravy k danému bodu. V skrátenom legislatívnom konaní neplatí ani povinnosť doručiť návrh zákona poslancom najmenej 15 dní pred schôdzou národnej rady, na ktorej sa uskutoční jeho prvé čítanie. Taktiež neplatia ustanovenia, podľa ktorých nesmie byť lehota na prerokovanie návrhu zákona vo výboroch kratšia ako 30 dní odo dňa pridelenia, a lehota na rokovanie o návrhu zákona v druhom čítaní nesmie byť kratšia ako 48 hodín od doručenia spoločnej správy výborov alebo informácie spoločného spravodajcu. V skrátenom legislatívnom konaní neplatí ani zákonná podmienka, že hlasovanie o návrhoch zo spoločnej správy výborov, resp. o návrhoch podaných priamo na schôdzi pléna sa koná najskôr na druhý deň po ich rozdaní. Rovnako nie je v skrátenom legislatívnom konaní potrebné dodržať podmienku, že ak v druhom čítaní boli schválené pozmeňujúce alebo doplňujúce návrhy, koná sa tretie čítanie najskôr na druhý deň po ich schválení. Takisto nie je potrebné odkladať hlasovanie o návrhu zákona ako o celku v prípade, že v treťom čítaní boli schválené pozmeňujúce alebo doplňujúce návrhy a existuje návrh na odloženie hlasovania, kým tieto návrhy nebudú poslancom rozdané v písomnej forme. Všetky tieto opatrenia, ktoré patria k skrátenému legislatívnemu konaniu, smerujú k tomu, aby sa zabezpečila rýchlosť a efektívnosť pri schvaľovaní príslušnej právnej normy, ktorá podlieha režimu skráteného legislatívneho konania. Zákonodarca priamo v dôvodovej správe k Zákonu o rokovacom poriadku NR SR uvádza, že sa môžu vyskytnúť mimoriadne situácie (ako napr. potreba urýchleného schválenia platobnej dohody v slovenskom parlamente v roku 1993), kedy je potrebné skrátiť lehoty, ktoré legislatívny proces v riadnom konaní považuje za neprekročiteľné. Zákonodarca zároveň predpokladá, že NR SR bude skrátené legislatívne konanie využívať len ako výnimočný nástroj.⁸⁾

V legislatívnom procese vždy predchádza rokovaniu o návrhu zákona v skrátenom legislatívnom konaní samotné rokovanie o schválení skráteného legislatívneho konania. Vláda predkladá do parlamentu spolu s návrhom zákona, o ktorom chce rokovať v skrátenom legislatívnom konaní, aj návrh vlády na skrátené legislatívne konanie o predkladanom návrhu zákona. V odôvodnení tohto návrhu musí vláda preukázať splnenie zákonných požiadaviek na uplatnenie skráteného legislatívneho konania tak, ako sú uvedené v § 89 Zákona o rokovacom poriadku NR SR. O tomto návrhu vlády sa na schôdzi Národnej rady SR koná rozprava a po jej skončení sa hlasuje o tom, či parlament bude rokovať o návrhu zákona v skrátenom legislatívnom konaní. Ak parlament takýto návrh vlády schváli, parlament prerokuje predložený návrh zákona v skrátenej legislatívnej procedúre. Ak parlament návrh vlády na skrátené legislatívne konanie neschváli, pokračuje rokovanie o návrhu zákona v štandardnom legislatívnom režime. Skrátené legislatívne konanie môže byť použité aj bez návrhu vlády, a to v prípade podľa § 89 ods. 2 Zákona o rokovacom poriadku NR SR, keď si rozhodnutie Rady bezpečnosti Organizácie Spojených národov o akciách na zabezpečenie medzinárodného mieru a bezpečnosti, vydané podľa čl. 41 Charty Organizácie Spojených národov, vyžaduje neodkladné prijatie určitého zákona.

Pri rokovaní vlády o použití inštitútu skráteného legislatívneho konania nastáva zaujímavá situácia v súvislosti s niektorými ustanoveniami Legislatívnych pravidiel vlády, podľa ktorých by predkladateľ návrhu zákona mal najmenej päť pracovných dní pred začiatkom pripomienkového konania predložiť určeným ministerstvám spolu s návrhom zákona aj posúdenie vplyvov navrhovanej právnej normy. Rovnako tak Legislatívne pravidlá vlády určujú, že gestor má pri skrátenom legislatívnom konaní povinnosť do troch pracovných dní vyjadriť k takto predloženému materiálu svoje stanovisko.⁹⁾ Paradox týcht