Legislatíva o legislatíve

The state of legal system in Slovakia is subject of long-term criticism, not only by lawyers, but also generally by public, by the addressees of the law. They feel that laws are created in a process that is distant and inaccessible for them. Role of the State is to strengthen citizens' confidence in law, open the legislative process and make it transparent. In 2015, two Laws were adopted relating to the preparation and drafting of Laws and parliamentary discussion about proposed Laws. The present Paper deals with the Amendment to the Rules of Procedure of the Parliament in 2015. It takes note of the changes relating to the publication of the proposed Laws and Amendments. The Paper understands it as a deepening of the Principles of Sovereignty of the People in the activity of the Parliament. The second area is the Analysis of Rule prohibiting Amendments that bear no connection with the proposed Law, which the Paper assesses as a major benefit of the Amendment to the Rules of Procedure of Parliament in 2015.

Legislatívou o legislatíve chápem právny predpis či právne predpisy, ktoré upravujú tvorbu a prijímanie právnych predpisov. Právny predpis, ktorý upravuje tvorbu a prijímanie právnych predpisov, upravuje nielen tvorbu a prijímanie iných, resp. všetkých ostatných právnych predpisov, ale má vzťah a dopad aj sám na seba. Tento je daný tým, že upravuje tvorbu a prijímanie svojich zmien, ale neupravuje, resp. neupravoval tvorbu a prijímanie seba samého. Nastavuje pravidlá správania sa zákonodarcu do budúcna od momentu svojej účinnosti, zaväzuje a reguluje budúceho zákonodarcu, pričom v procese jeho vlastnej tvorby a prijímania nemusel vtedajší aktuálny zákonodarca ním dávané pravidlá ešte rešpektovať, dokonca mohol postupovať aj spôsobom, ktorý by už podľa jeho vlastných dávaných pravidiel nebol možný.

Legislatíva o legislatíve preto predstavuje prijatie pravidiel zákonodarcom pre zákonodarcu, a to či už sám pre seba, alebo pre zákonodarcu nasledujúceho volebného obdobia. Ak je jediným zákonodarným orgánom parlament, ktorý je politickým ústavným orgánom, tak legislatíva o legislatíve predstavuje mieru zákonnej regulácie politiky, mieru, v akej sama politika uznáva, že by jej konanie malo byť regulované zákonnými pravidlami.

Proces tvorby práva je produktom politiky. Na úrovni, na akej je regulovaný zákonmi parlamentu, teda politického ústavného orgánu, je konečné rozhodnutie o organizácii procesu tvorby a prijímania právnych predpisov výsledkom politického rozhodnutia politickej moci, ktorá vládne v čase prijímania tohto rozhodnutia. Súčasne ale aj politické rozhodovanie musí v demokratickom a právnom štáte viesť ku kvalitnému a stabilnému právnemu poriadku ako predpokladu na skvalitnenie rozhodovacej činnosti súdov a ostatných orgánov verejnej moci, na zabezpečenie účinnej ochrany základných práv a slobôd, zvýšenie vymožiteľnosti práva, odstránenie prieťahov v konaniach a zabezpečenie dlhodobo udržateľného rozvoja a prosperity spoločnosti.

Zákonná regulácia tvorby a prijímania právnych predpisov, osobitne zákonov, sa donedávna v Slovenskej republike zameriavala iba na rokovanie o návrhu zákona v parlamente a na jeho vyhlasovanie v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Sú to dve oblasti, kde má legislatíva o legislatíve v Slovenskej republike určitú tradíciu, aj keď podlieha vývoju. Legislatíva o legislatíve v rozsahu zákonnej regulácie tvorby zákonov je novým prvkom v právnom poriadku Slovenskej republiky.

K poznaniu potreby zákonnej regulácie tvorby právnych predpisov môže štát dospieť aj po 23 rokoch. Je to vyjadrenie toho, že sa nevzdal potreby poskytovania lepšej verejnej služby v oblasti, a to v oblasti kvality pripravovanej a prijímanej legislatívy.

V mojom príspevku nebudem venovať pozornosť zákonu č. 400/2015 Z.z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov, čo ale neznamená, že by si pozornosť nezaslúžil, ale v rozsahu, ktorý prekračuje možnosti jedného príspevku. Aktuálne sa budem sa venovať zákonu č. 399/2015 Z.z., konkrétne tým jeho novelizačným bodom, ktoré sa týkajú rokovania o návrhoch zákonov.

Zákon č. 399/2015 Z.z. predstavuje dvadsiatu druhú novelizáciu zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len "rokovací poriadok").¹⁾

Desiata časť rokovacieho poriadku upravuje rokovanie o návrhoch zákonov, teda organizáciu zákonodarného procesu v schvaľovacej fáze v Národnej rade SR.

Zákonodarný proces je osobitným druhom ústavného procesu, ktorého úprava je určená na to, aby rokovanie o návrhoch zákonov malo ustanovené relatívne pevné pravidlá umožňujúce poslancom národnej rady na konci tohto procesu hlasovať za alebo proti návrhu zákona (vrátane pozmeňujúcich návrhov), prípadne sa zdržať hlasovania, alebo nebyť prítomný na takom hlasovaní. Významné je, aby si každý poslanec (ale aj verejnosť) mohol na základe priebehu rokovania o návrhu zákona v národnej rade vytvoriť obraz o konečnom znení návrhu zákona, o znení, o ktorom bude v treťom čítaní hlasovať ako o celku. Konečné znenie je mnohokrát výsledkom zmien podaného návrhu zákona pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi. Otvorenosť a transparentnosť rokovania o návrhu zákona v národnej rade by sa mala týkať aj podávaných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov. Konečné znenie zákona schváleného národnou radou by malo byť výsledkom takého procesu, v ktorom je možné transparentne identifikovať každú zmenu v návrhu zákona, ktorá sa počas rokovania o návrhu zákona udiala - kto bol jej iniciátorom, ako zmenila podaný návrh zákona a najmä, prečo bola potrebná. Inak povedané, ako bola odôvodnená.²⁾

Vnútorná organizácia zákonodarného procesu v Slovenskej republike je vecou zákonodarcu a ústavodarca ju nereguluje. Ústavná úprava, resp. regulácia zákonodarného procesu v Slovenskej republike je pomerne jednoduchá a stručná. Ústava v zásade len

Ústavná úprava zákonodarného procesu v našich podmienkach nezahŕňa ani základné, rámcové pravidlá vnútornej organizácie a nastavenia zákonodarného procesu. Samotné usporiadanie a nastavenie zákonodarného procesu je preto v plnej pôsobnosti zákonodarcu, ktorý v rámci svojej zákonodarnej činnosti reguluje aj to, ako je nastavený proces, v ktorom sa zákonodarná činnosť uskutočňuje. Skutočnosť, že ústava nereguluje rokovanie o návrhu zákona, umožnila slovenskému parlamentu s účinnosťou od 1. januára 1997 zásadne zmeniť zákonodarný proces v Národnej rade SR do podoby, ktorú poznáme dnes, a to bez toho, aby bola potrebná akákoľvek zmena ústavy, resp. bez toho, aby došlo k situácii, že by takáto zmena zákonodarného procesu bola spochybňovaná z hľadiska jej ústavnosti. Ústavodarca ponecháva preto nastavenie vlastného zákonodarného procesu na zákonodarcu a tento má možnosť veľmi širokej úvahy o tom, ako bude zákonodarný proces v Národnej rade SR upravený.

Ústavný súd SR rešpektuje vnútornú autonómiu Národnej rady SR pri rokovaní o návrhu zákona a v uznesení sp. zn. PL. ÚS 48/03 k tomu vyslovil, že "

".

Zákonná regulácia zákonodarného procesu musí zohľadňovať aj zodpovednosť parlamentu za stav prá