Legalis

Právny portál určený širokej odbornej verejnosti

Rozšírené vyhľadávanie

Online časopis

Limity výkonu ústavodarnej moci v Slovenskej republike (habilitačná prednáška)

BARANÍK, K.: Limity výkonu ústavodarnej moci v Slovenskej republike. Právny obzor, 104, 2021, č. 1, s. 3 - 25.
Key words:
constitutionalism. democracy division of power. constitutional power. limits of the exercise of constitutional power. inviolable constitutionalised provisions. implicit inviolability of constitution
1)
1 Úvod
Koncepty demokracie a konštitucionalizmu existujú v neustálom a nezmieriteľnom napätí. Legitimita demokratického rozhodovania vychádza zo súhlasu ovládaných a je tradične stelesnená vládou väčšiny.
2)
Leitmotívom konštitucionalizmu je zase deľba moci a ochrana základných ľudských práv.
3)
Primárnym prejavom konštitucionalizmu je písaná ústava, ktorej podstata tkvie v limitovaní výkonu štátnej moci. Konštitucionalizmus vyvažuje väčšinové rozhodovanie konkrétnymi systémovými poistkami (ako napr. súdny prieskum ústavnosti, postavenie opozície v parlamente, nezávislé kontrolné orgány či koncept ochrany základných práv). Tie garantujú, že práva jednotlivcov a menšín nezaniknú v rozhodnutiach väčšiny.
4)
Písaná ústava je teda dokumentom, ktorý na jednej strane z procesného hľadiska garantuje vládu väčšiny, no na strane druhej zabraňuje zneužitiu moci väčšinou. Konštitucionalizmus tak obmedzuje väčšinové rozhodovanie, čím demokraciu limituje a vytyčuje mantinely jej realizácie. Konštitucionalizmus tým výkonu demokracie nasadzuje pomyselné putá.
5)
Ultimátnym prejavom demokracie je výkon ústavodarnej moci. Tá má veľmi blízko k suverenite.
6)
V demokratickom právnom štáte je so suverenitou spojená kompetencia prvotnej normotvorby.
7)
Vyjadruje možnosť vytvoriť si vlastný (suverénny) právny poriadok. V tomto smere je však potrebné rozlišovať politickú a právnu suverenitu.
8)
Od čias Sieyésa je tento rozdiel stelesnený v dichotómii ústavných mocí. Prvá z nich sa označuje ako pôvodná, resp. ustanovujúca, príp. moc ústavodarná (pouvoir constituant). Druhá sa zase nazýva odvodená, delegovaná, či ustanovená moc (pouvoir constitué). Rozdiel medzi mocou ustanovujúcou a ustanovenou je kvalitatívny a kvantitatívny.
9)
Podľa historických teórií je výkon ustanovujúcej moci stotožniteľný s vôľou národa. Výkon originálnej moci nemožno zviazať princípmi konštitucionalizmu. Národ stojí nad ústavou, čím je mimo dosahu právomoci štátnych orgánov.
10)
Inými slovami - obmedzenia konštitucionalizmu neviažu suveréna. Vyjadrenia suverenity ľudu v čistokrvnej podobe sú však našťastie skôr raritou.
11)
Neželanými sú najmä preto, že sú stelesnením neobmedzenej a často aj arbitrárnej moci, ktorá sa neriadi žiadnymi pravidlami a napokon sa môže obrátiť proti každému.
12)
Ústava sa často považuje za explicitný prejav činnosti originálnej ústavodarnej moci. Pritom sa akceptuje fikcia, podľa ktorej sa práve suverén (originálna ústavodarná moc) uzniesol na základnom dokumente konkrétneho štátu.
13)
Ústavou tým samotný ľud stanovil právomoci jednotlivých štátnych orgánov pri výkone štátnej moci, čím určil spôsob výkonu štátnej moci, t.j. výkon delegovanej moci.
14)
Týmto spôsobom ustanovujúca moc definuje limity ustanovených orgánov. Nasledujúci text bude nadväzovať na naznačenú logiku duality ústavných mocí. Z jej podstaty totiž vyplýva nevyhnutnosť limitácie moci ustanovenej.
2 Ústavné zmeny
Drvivá väčšina kodifikovaných ústav (až 96 %) dnes v svojom integrálnom texte obsahuje explicitnú zmienku o procese ústavných zmien.
15)
Tieto sú formalizovanými procesmi, ktorých výsledkom je modifikácia textu ustanovujúceho dokumentu. To znamená, že ústavy, t.j. produkty originálnej ústavodarnej moci, spravidla počítajú so zmenami, ktoré uskutočňujú ustanovené orgány. Inými slovami, moc originálna explicitne ráta s tým, že základný produkt jej činnosti bude modifikovaný mocou ustanovenou.
Ústavné zmeny, doplnky, dodatky, či novely, t.j. právomoc upravovať obsah "spoločenskej zmluvy", resp. základnej listiny suverénneho štátu možno chápať ako naplnenie základnej právomoci suverénneho ľudu. Tá sa uskutočňuje v medziach originálnej delegácie. Zmena ústavného textu umožňuje zabrániť dvom nepríjemným scenárom. Prvým by bol život spoločnosti, ktorý definuje chybná, neúplná, či zastaraná ústava. Druhým nechceným scenárom by bola nevyhnutnosť ústavnej revolúcie, príp. iného spôsobu prejavenia ustanovujúcej moci pre to, aby sa začal proces tvorby ústavy nanovo.
16)
Možnosť zmeny ústavného textu je základným právom suveréna, a preto predstavuje esenciálnu súčasť každej ústavy.
17)
Niektoré ústavy však s ohľadom na možnosť zmeny ústavného textu stanovujú výnimky. Obsahujú totiž ustanovenia, ktorých zmena je vylúčená ab initio.
18)
Tieto ustanovenia sa bežne označujú aj ako večné, nezmeniteľné ústavné články, či materiálne ohniská ústav.
19)
Existencia nezmeniteľných ústavných článkov sa odôvodňuje viacerými spôsobmi.
20)
Jedným z nich je aj snaha o ochranu základných hodnôt spoločnosti, ktoré by podľa názoru niektorých mali zostať nemenné.
21)
Rozhodnutia prijímané v politickom procese by totiž mohli zapudiť základné ústavné hodnoty, príp. aj samotnú ústavnú identitu. Nezmeniteľné články takúto možnosť nepripúšťajú. Sú tak explicitným vyjadrením nedôvery pôvodnej ústavodarnej moci k výkonu moci ustanovenej.
22)
Inými slovami, matéria obsahovo pokrytá nezmeniteľným článkom je vyňatá z dispozície demokratických procesov. Zmena je pritom možná jedine ďalším prejavom originálnej ústavodarnej moci. Na to, aby sa odstránili, či prehodnotili takto absolútne sformulované limity konštitucionalizmu, je de iure potrebná ústavná revolúcia. Nezmeniteľné články sú ultimátnym prejavom konštitucionalizmu. Z pohľadu demokratických procesov totiž predstavujú akési neprekonateľné limity.
Ústava, ktorá by bola ako celok nezmeniteľná, je automatickým neúspechom.
23)
Ústava totiž nemôže byť dokonalým dielom, ktoré na "večné veky" stanoví základné pravidla fungovania spoločnosti. Takéto chápanie ústavy by bolo len faktickým diktátom jej tvorcov, ktorých snahou by bolo navždy "prikovať" nasledujúce generácie vo vlastných preferenciách. Moc meniť a dopĺňať ústavu, či dokonca prijať úplne novú ústavu, je právomocou každého suverénna.
24)
Právomoc meniť ústavu demokratickou cestou je tak možné stotožniť s fundamentálnym právom národa.
25)
Ústava je nikdy nekončiacim sa projektom, ktorý pokračuje a vyvíja sa, rovnako ako je to v prípade každej spoločnosti. Akokoľvek dobre myslená finalita ústavy je preto len ilúziou. Jej modifikácie nemôžu byť v demokratickom štáte nikdy vylúčené.
26)
Ak zohľadníme uvedenú, pomerne univerzálne akceptovanú premisu, ktorá sa odzrkadľuje v dualite mocí (moc originálna v. moc delegovaná), potom aj výkon ústavodarného orgánu (ako delegovaného agenta moci originálnej) musí byť chápaný v limitoch sekundárnej delegácie.
27)
Účelom nasledujúceho textu bude práve zmapovať a poukázať na limity výkonu ústavodarného orgánu v Slovenskej republike. Aj keď sa to na prvý pohľad nemusí tak javiť, Národná rada SR (ďalej len národná rada) konajúca v rozsahu vlastnej ústavnej delegácie, je obmedzená viacerými explicitnými a implicitnými limitmi. Ich existencia a potenciál bude predmetom nasledujúceho textu. Cieľom príspevku je demonštrovať, že slovenský konštitucionalizmus určuje demokratickým procesom limity, ktoré nie je oprávnený prekročiť ani samotný ústavodarný orgán.
3 Výkon ústavodarnej právomoci Národnej rady SR
Podľa čl. 72 je národná rada jediným ústavodarným a zákonodarným orgánom Slovenskej republiky. Národná rada má právomoc uznášať sa na ústave, ústavných a ostatných zákonoch (čl. 86 písm. a). No a napokon na prijatie ústavy, zmenu ústavy, ústavného zákona...je potrebný súhlas aspoň trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov národnej rady (čl. 84 ods. 4). To sú základné náležitosti prijímania ústavných zmien, príp. aj pravidla pre prijatie úplne novej ústavy cestou ústavodarného procesu v národnej rade. V texte ústavnej úpravy tak nie je možné nájsť veľa rozdielov medzi bežným zákonodarným a ústavodarným procesom. Jediným zásadným rozlišovacím faktorom je v tomto smere počet poslancov, ktorí musia hlasovať za prijatie návrhu ústavného a bežného zákona. Poslanci národnej rady tak pri svojej činnosti nosia pomyselné "dva plášte". Jedným sa odievajú, keď vykonávajú ústavodarnú moc a tým druhým, keď uplatňujú zákonodarnú právomoc. Rozdiel medzi týmito činnosťami nie je len procesný, ale predovšetkým materiálny. Kvalitatívny rozdiel medzi výkonom týchto dvoch právomocí je zásadný, a to aj napriek tomu, že z politického hľadiska sa zvykne redukovať práve len na formálny rozdiel v počte poslaneckých hlasov potrebných na ich uplatnenie.
Väčšina slovenskej právnej doktríny sa dlhodobo zväčša zhoduje na tom, že ústavodarca v ústavnom texte explicitne nevyjadril žiadne limity
28)
výkonu právomoci jediného ústavodarného orgánu.
29)
Na rozdiel od politickej arény, kde sa vzhľadom na ústavodarný proces zväčša len chladnokrvne politicky kalkuluje, sa však o podstate tejto limitácie v právnej doktríne neustále živo diskutuje. Predmetom týchto akademických úvah sa stala práve otázka, či je ústavodarný orgán pri výkone ústavodarnej právomoci aspoň implicitne obmedzený. Veda ústavného práva sa prikláňala k existencii určitých materiálnych limitov, čím sa snaží vyvrátiť tézu o nespútanej moci väčšinového, t.j. demokratického rozhodovania.
30)
Tým podporuje tézu limitácie výkonu moci. Akademici sa teda v prevažnej väčšine stavajú na stranu existencie implicitných limitov výkonu štátnej moci, a to vrátane činnosti ústavodarného orgánu.
31)
Ústava na prvý pohľad skutočne nevytvára žiadne procesné a ani substantívne limity výkonu ústavodarnej právomoci národnej rady. Je však možné nazdávať sa, že takéto limity predsa len existujú. A to nielen implicitné, ale aj explicitné. V tomto smere je, samozrejme, nevyhnutné vziať do úvahy viac ako len samotný text ústavy. Ústavná prax a komparatívne skúsenosti v tomto smere poodhaľujú možnosti existencie ďalších ústavných limitov, ktorých pôvod sa nachádza aj v sférach mimo slovenského ústavného poriadku. Doteraz však tieto limity nevzbudzovali náležitú, resp. takmer žiadnu pozornosť.
32)
Tak ako je pre ústavné právo typické, mnohé jeho súčasti sú tvorené nepísanými a logicky previazanými súvislosťami. Ústava moderného štátu nie je akousi vyčerpávajúcou príručkou, ktorá má mať ambíciu poskytnúť odpoveď na každú otázku, aká sa v živote spoločnosti môže vyskytnúť. Obdobne to platí aj s ohľadom na existenciu ústavných limitov, na ktoré sa v mnohých ohľadoch vzťahujú vnútorné súvislosti, ktoré v explicitnom ústavnom texte nie je možné nájsť. Pre prehľadnosť ďalšej argumentácie budú ústavné limity rozdelené na procesné a materiálne. Druhej skupine bude z pochopiteľných dôvodov venovaný väčší priestor, keďže práve do nej spadá väčšina zmienených obmedzení výkonu ústavodarného orgánu. V tejto kategórii sa napokon stretneme aj s limitmi, ktoré svoj pôvod majú mimo slovenského ústavného poriadku.
4 Procesné limity výkonu ústavodarnej moci
Základný procesný limit čl. 84 ods. 4 prijímania ústavných zákonov, resp. celej novej ústavy bol už vyššie naznačený. K tomu treba dodať, že ústava do výkonu ústavodarnej právomoci nezapája žiadne iné orgány, a to ani vo forme konzultácie.
33)
V tomto smere je preto možné povedať, že aj keď ústava deľbu moci nepochybne považuje za implikovanú samozrejmosť
34)
, pri výkone ústavodarnej moci jednoducho neexistuje. V tomto smere je explicitne oslabená výkonná moc (nemožnosť uplatnenia prezidentského veta
35)
), ako aj moc súdna (nemožnosť prieskumu ústavnej súladnosti "produktov" uplatnenej ústavodarnej právomoci
36)
).
Týmto spôsobom je národnej rade zverená ohromná právomoc. Vo väčšine demokratických krajín sa ústavodarný proces uskutočňuje aspoň v režime čiastočnej medzi-inštitucionálnej spolupráce (napr. potreba schválenia ústavnej zmeny prezidentom alebo následná nevyhnutnosť prelomenia kvalifikovaného veta), príp. vnútrosystémovej kolaborácie (napr. potreba schválenia dvomi parlamentnými komorami, či nevyhnutnosť opätovného parlamentného schválenia návrhu ústavného zákona po voľbách).
37)
V komparatívnej ústavnej praxi je taktiež možné stretnúť sa s rozdielom medzi prijímaním úplne novej ústavy, či "len" ústavných modifikácii.
38)
Taktiež je možné nájsť aj tzv. stupňovité (hierarchické) kategorizovanie ústavného textu, ktoré nadväzuje na formálne odlišné procedúry zmeny rozdielnych častí ústavy (najdôležitejšie časti ústavného textu zvyčajne podliehajú najkomplikovanejším ústavným procedúram, a preto je im v danom ústavnom systéme zväčša prisudzovaná najvyššia sila
39)
). Zo slovenského ústavodarného procesu je taktiež úplne vylúčený ľud. Dokonca aj ak by boli občania úspešní pri schvaľovaní ústavných zmien v referende, aj vtedy by mala finálne slovo o podobe ústavnej zmeny národná rada v "klasickom" ústavodarnom procese.
40)
Ústava je pri ústavných zmenách extrémne striktná a nenachádza sa v nej akékoľvek procesné obmedzenie, či zvýšená rigidita. Rovnaká ústavná procedúra platí pre akúkoľvek zmenu. Z procesného hľadiska je tak modifikácia jediného slova v akejkoľvek časti ústavy (napr. aj v dôsledku jazykovej chyby) rovnako náročným procesom, akým je proces prijatia textu úplne novej ústavy. Na základe tejto formalistickej logiky, ktorú predurčuje ústavný text, sme v našich podmienkach už boli svedkami postupov, ktoré sa dajú pomerne jednoznačne kategorizovať ako ústavná neúcta, či ich dokonca označiť ako pohŕdanie ústavou. Príkladom nech je ústavodarný proces prijímania ústavného zákona č. 356/2011 Z.z., ktorý na pomerne zásadné modifikovanie textu ústavy, týkajúce sa postavenia prezidenta, potreboval jediný deň.
41)
Takýto prístup redukuje deliberáciu, participáciu, či kolaboráciu pri ústavodarnom procese na absolútne minimum. Napriek tomu, že sa takýmto spôsobom k ústave pristupovať môže, nemalo by sa to robiť. Od potenciálnej ústavnej katastrofy nás tak delí jedine vôľa 90 poslancov národnej rady, ktorí sa pri absencii akýchkoľvek limitov stávajú de facto suverénom.
42)
Napriek uvedenému sa však v slovenskom ústavnom poriadku predsa len nachádza procesný limit. Nie však v integrálnom ústavnom texte, ale v samostatne stojacom ústavnom zákone. Pomerne jasne formulovaný (t.j. explicitný) procesný limit ústavodarnej právomoci možno nájsť v ústavnom zákone č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu.
43)
Toto obmedzenie sa týka pôsobenia Parlamentnej rady SR, ktorá v zmysle čl. 7 tohto ústavného zákona v čase vojny, vojnového stavu alebo výnimočného stavu vykonáva ústavné právomoci národnej rady, ak je jej činnosť znemožnená. Výnimkou v tomto smere je však aj prijímanie ústavy a ústavných zákonov
44)
. Ústavodarný proces sa tak nemôže na pôde Parlamentnej rady ani len začať. Národná rada je tak skutočne jediným orgánom, v ktorom sa môže legálnym spôsobom zmeniť ústava. Substitúcia tohto orgánu je ústavnoprávne vylúčená. Uvedený limit výkonu ústavodarnej moci sa tak netýka národnej rady. Práve naopak, toto obmedzenie koncentruje ústavodarnú právomoc jedine na pôdu národnej rady, čím jej dominanciu v tomto procese len ďalej zvýrazňuje.
5 Substantívne limity výkonu ústavodarnej moci
V porovnaní s formálnymi procesmi predstavujú substantívne požiadavky na ústavodarný proces ďaleko väčší okruh obmedzení. Existencia niektorých z nich je výsledkom aplikácie implicitnej logiky, niektoré boli už explicitne deklarované, iné sú špekulatívnejšieho charakteru. Všetky však vychádzajú z ústavného (kon)textu. Predstavujú pomerne pestrú paletu obmedzení, na ktorú by mal ústavodarný orgán prihliadať pri svojej činnosti.
Na úvod je vhodné rozdeliť tieto limity do dvoch kategórií. Prvou sú (a) interné substantívne limity, ktoré vychádzajú výlučne z medzí slovenského právneho poriadku. Druhou kategóriou sú (b) externé limity. Tie sa vo svojej podstate taktiež opierajú o charakter a vnútornú koherenciu slovenského právneho poriadku, no ich argumentačné jadro sa nachádza v externých právnych sférach.
a)
Interné limity
Tieto obmedzenia výkonu ústavodarnej moci primárne vychádzajú z konceptu delegovania moci. Sekundárne sa opierajú o princíp suverenity, ktorý deklaruje, že suverenitu smerom dovnútra nie je možné obmedziť.
Prvý z interných limitov je explicitne vyjadrený v čl. 99 ods. 1. V tomto prípade nejde o limitáciu ústavodarného procesu vo vzťahu k textu ústavy, ale o obmedzenie ústavodarcu smerujúce k materiálnej podstate výsledkov úspešného referenda. Tieto môže národná rada zmeniť alebo zrušiť jedine ústavným zákonom, avšak až po uplynutí troch rokov od ich účinnosti. Ústava teda garantuje ochran
Pre zobrazenie článku nemáte dostatočné oprávnenia.

Odomknite si prístup k odbornému obsahu na portáli.
Prístup k obsahu portálu majú len registrovaní používatelia portálu. Pokiaľ ste už zaregistrovaný, stačí sa prihlásiť.

Ak ešte nemáte prístup k obsahu portálu, využite 10-dňovú demo licenciu zdarma (stačí sa zaregistrovať).

Registrácia Prihlásenie

Vydanie Právny obzor 1/2021

1/2021
Zobraziť aktuálne vydanie

Archív Právny obzor

Staršie ročníky

Rubriky

Najpoužívanejšie kľúčové slová

Zoznam kľúčových slov