Miestne referendum (vybrané problémy)

Tradičný princíp suverenity ľudu, v zmysle ktorého je umožnené nositeľovi verejnej moci túto moc aj vykonávať, nestráca aktuálnosť ani v období tzv. modernej demokracie. Práve naopak, dochádza k zvýrazňovaniu prvkov priamej demokracie na lokálnej, štátnej i európskej úrovni.¹⁾ Slovenská republika nesporne patrí medzi demokratické štáty a snaží sa nadviazať na základy konštitucionalizmu i reflektovať novšie prístupy vnímania štátu.²⁾

Ak je jednotlivec v pozícii aktívneho subjektu participujúceho na správe verejných vecí v rovine suplementárnej, je nevyhnutné stanoviť mu právny rámec prípustnej účasti. Na druhej strane, ak táto participácia má byť reálne účelná, úprava či musí stanoviť použiteľnú koncepciu foriem priamej demokracie, zabezpečujúcu minimálne spätnú väzbu, vďaka ktorej jednotlivec bude vidieť výsledky svojho konania. Vnímajúc štúdie, zaoberajúce sa komparáciou foriem priamej demokracie,³⁾ prevažujú závery preferujúce využívanie priamej demokracie v rámci menšieho teritória. K uplatňovaniu tzv. "čistej - pravej" priamej demokracie, keď sú všetky rozhodnutia prijímané hlasovaním plnoprávnych občanov daného teritória, dnes dochádza len výnimočne.⁴⁾ V rámci bežnej existencie zastupiteľských orgánov môžu ale byť jej formy (väčšinou ) vhodným suplementárnym riešením v prípade rozmanitých problémových situácií.

Pozorujúc tento trend na jednej strane a na strane druhej negatívne skúsenosti s referendom celoštátneho i miestneho významu v Slovenskej republike vyvstávajú viaceré otázky. Za základnú zvykne byť považovaná - je vôbec možné na základe platnej právnej úpravy v Slovenskej republike využívať tak, aby došlo k premietnutiu jeho výsledkov do roviny záväzných rozhodnutí? Jej zodpovedanie iste predpokladá analýzu príslušnej platnej právnej úpravy. Pozornosť zameriame len na lokálneho charakteru, keďže v zmysle idey priamej demokracie jeho zvládnutie môže byť polovicou úspechu v prípadoch realizovateľnosti referenda na vyššej (celoštátnej) úrovni.

Vychádzajúc z Ústavy Slovenskej republiky (ústavný zákon č.460/1992 Zb. v znení neskorších zmien a doplnkov), právny poriadok Slovenskej republiky v zmysle čl. 2 ods. 1 ústavy stanovuje možnosť občanom Slovenskej republiky realizovať štátnu moc priamo - formami priamej demokracie alebo prostredníctvom svojich volených zástupcov. Bližšiu špecifikáciu priamej demokracie v súvislosti s územnou samosprávou Ústava Slovenskej republiky stanovuje v čl. 67, v ktorom inštitucionalizuje nasledovné formy priamej demokracie na lokálnej úrovni:

Ako norma Ústava Slovenskej republiky odkazuje na konkretizujúcu úpravu v ktorými sú v tomto prípade zákon č.369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o obecnom zriadení) a zákon č.302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon o VÚC).

V teoretickej rovine je možné význam pojmu "miestne " vnímať v širšom slova zmysle - ako realizujúce sa na určitom lokálnom teritóriu (mieste) v súlade s administratívno-teritoriálnym usporiadaním štátu. V takomto ponímaní by pod pojem "miestne " nepochybne patrilo vykonávajúce sa na ktoromkoľvek stupni výkonu správy - v Slovenskej republike teda na úrovni obce a vyššieho územného celku.

Ústava Slovenskej republiky poňala vymedzenie miestneho referenda v užšom slova zmysle, keď ho špecifikuje ako na úrovni obce ako základnej jednotky samosprávy v Slovenskej republike. Vnímajúc určitú terminologickú dichotómiu medzi Ústavou Slovenskej republiky a zákonom o obecnom zriadení (ktorý miestne upravuje ako "hlasovanie obyvateľov obce"), je akceptoveteľné vykladať pojem "miestne " v súlade s Ústavou Slovenskej republiky. Ďalej ho teda používame pre označenie formy priamej demokracie na úrovni obce v Slovenskej republike.

Konkretizáciu miestneho referenda stanovuje zákon o obecnom zriadení v § 11a - hlasovanie obyvateľov obce. Úprava pôvodného ustanovenia § 11a zákona o obecnom zriadení prešla viacerými novelizáciami, zrejme v úmysle zákonodarcu zefektívniť výkon skúmaného inštitútu. Z celkových tridsiatich siedmich novelizácií zákona o obecnom zriadení problematiku miestneho referenda menilo päť. Tá prvá (z. č.130/1991 Zb.) špecifikovala skutočnosti, pokiaľ sa miestnym referendom rozhodovalo o zavedení alebo zrušení miestnej dane či poplatku. Oproti pôvodným ustanoveniam, keď sa o tom mohlo rozhodnúť výlučne formou miestneho referenda, novela alternatívne určovala na rozhodovanie obecné zastupiteľstvo.

Podstatnou bola ďalšia novela zákona o obecnom zriadení (z. č.421/1991Zb.), ktorá stanovovala diferentný počet podpisov na petícii i podmienky pre platnosť miestneho referenda, pokiaľ sa toto týkalo rozdelenia obce alebo odčlenenia časti obce. Na predloženie petície stačilo 20% oprávnených voličov tej časti obce, o odčlenenie, ktorej pri rozdelení obce išlo a o odčleňovaní logicky hlasovala tá časť obce, ktorá sa odčleniť chcela. Podmienky, že musí ísť o časť s vlastným katastrálnym územím, ktorá urbanisticky nesplynula s obcou a do rozvoja tejto časti obce neboli vložené také investície, od ktorých je závislá celá obec, boli taktiež zavedené spomínanou novelizáciou.

Za zmienku stojí ešte z. č.6/2001 Z.z., ktorým sa zaviedla možnosť odvolania starostu a zmeny názvu obce prostredníctvom miestneho referenda.

Od poslednej novelizácie zákona o obecnom zriadení dotýkajúcej sa miestneho referenda (z. č.453/2001 Z.z.) sa očakávalo zefektívnenie rigidných a zastaraných, no najmä dosť stručných ustanovení. Nemyslí sa tu len samotný časový faktor vzniku zákona o obecnom zriadení. Ide hlavne o tú skutočnosť, že spletitosť vzťahov, ktorú praktická realizácia tohto inštitútu v spoločnosti prináša, si zrejme vyžaduje samostatnú zákonnú úpravu tak, ako je to v okolitých krajinách bežné.

Počítalo sa prinajmenšom s precíznejšou úpravou tých ustanovení zákona, ktoré sa stali problémovými pri praktickom uplatňovaní inštitútu miestneho referenda. Spomínaná novela len určitým spôsobom okresala už aj predtým dosť skromné ustanovenia § 11a, čím svojim spôsobom dosť skomplikovala určité vzťahy týkajúce sa tohto inštitútu. Zostali len očakávania do ďalšej, resp. ešte ďalšej novelizácie zákona o obecnom zriadení.

V súvislosti s vývojom právnej úpravy je ešte dôležité spomenúť prijatie z. č.191/ 1994 o označovaní obcí v jazyku národnostných menšín, ktorým sa zaviedla osobitná kategória miestneho referenda. Na základe tohto zákona sa obce, v ktorých minimálne 20% obyvateľstva sú príslušníci národnostnej menšiny, označujú v štátnom jazyku aj v jazyku príslušnej národnostnej menšiny. Zákon umožňuje miestnym referendom rozhodnúť, že