Nariadenie Európskej únie z pohľadu normotvorby

Connection of the law of the Slovak Republic to the law of the European Union is related to a large number of new conceptual issues of legislative and procedural character, that are often connected with their significant law enforcement connotations. In case of a regulation it is necessary to bear in mind specific character of this legal act. The Regulation is directly applicable in all Member States of the European Union. It is forbidden to transpose it into the national law. According to Court of Justice of the European Union transposition of content of regulation into the domestic law of a Member State is permitted only exceptionally in the interests of clarity, homogeneity, and effective applicability of legislation, provided, that in this way there is no blurring of the Union origin, nature and legal effects of regulation. It is also permissible to provide implementation of regulation by setting of sanctions or establishing the competence of national authorities.

Previazanie právneho poriadku Slovenskej republiky s právnym poriadkom Európskej únie je spojené s množstvom nových koncepčných otázok legislatívneho a legislatívno-technického charakteru, majúcich častokrát významné právnoaplikačné konotácie. Toto previazanie právneho poriadku sa uskutočňuje okrem iného aj prostredníctvom sekundárneho práva Európskej únie. Aj právny akt Európskej únie, ktorému budem venovať pozornosť v tomto článku, t.j. nariadenie, radíme k sekundárnemu právu. Všeobecne možno povedať, že sekundárne právo tvoria akty prijaté inštitúciami Európskej únie na základe zmocnenia v primárnom práve (Zmluva o Európskej únii, Zmluva o fungovaní Európskej únie).¹⁾ Konkrétne druhy sekundárneho práva stanovuje najmä článok 288 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Ide o tzv. typické alebo nomenklatúrne právne akty. Po prijatí Lisabonskej zmluvy, t.j. po 1. decembri 2009, sú ako sekundárne právo prijímané už len nariadenia, smernice, rozhodnutia, odporúčania a stanoviská (nie sú už prijímané napr. rámcové rozhodnutia, jednotné akcie, spoločné pozície atď.).²⁾ Prijatie Lisabonskej zmluvy teda znamenalo zjednodušenie/zníženie pestrosti normotvorby v Európskej únii a namiesto 15 možných druhov právnych aktov sa teraz môžeme stretnúť len s piatimi druhmi explicitne stanovenými v článku 288 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.³⁾ Naďalej sa však môžeme stretnúť aj s tzv. aktmi sui generis, atypickými právnymi aktmi, ktoré nie sú v primárnom práve explicitne uvedené, a to napr. oznámenia Komisie (ang. "communication"), zelené a biele knihy (angl. "green paper", "white paper") a pod. Okrem toho je potrebné spomenúť, že v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky sú naďalej prijímané rozhodnutia a všeobecné usmernenia ("general guidelines").⁴⁾ Pri sekundárnom práve je potrebné poukázať aj na skutočnosť, že podľa článku 295 Zmluvy o fungovaní Európskej únie sa Európsky parlament, Rada a Komisia navzájom radia a vzájomnou dohodou upravujú podrobnosti svojej spolupráce. Na tento účel môžu uzatvárať medziinštitucionálne dohody, ktoré môžu mať záväznú povahu. Tieto medziinštitucionálne dohody majú formu "ústavného tmelu", prostredníctvom ktorého hlavní inštitucionálni hráči Európskej únie riešia záležitosti najvyššej úrovne, stanovujú elementárne princípy alebo určujú základy pre konkrétnejší legislatívny zámer. Ide teda o záležitosti s ústavným významom ako subsidiarita, transparentnosť, rozpočet a práva participácie a podobne.⁵⁾

Všeobecne možno povedať, že na právne akty Európskej únie, t.j. sekundárne právo by sa mali vzťahovať elementárne požiadavky, ktoré sa v procese normotvorby štandardne dodržiavajú na úrovni členských štátov.⁶⁾ V tejto súvislosti je, žiaľ, potrebné poznamenať, že právne akty Európskej únie vznikajú často na základe veľmi ambicióznych politických dohôd, bez hlbšej odbornej diskusie a legislatívnej korekcie, čím pri ich vnútroštátnej implementácii vyvolávajú otázniky.⁷⁾

V niektorých prípadoch forma, resp. názov právneho aktu nezodpovedá jeho obsahu⁸⁾ (napríklad právny akt je formálne označený ako rozhodnutie, ale materiálne ide o smernicu). To je spôsobené jednak tým, že v procese tvorby európskej legislatívy sa nekladú až také veľké nároky na legislatívnu čistotu, a jednak tým, že rôzne pozmeňujúce návrhy, ako výsledky kompromisov medzi členskými štátmi, degradujú pôvodnú podobu textu.⁹⁾ Možno povedať, že ide o nežiaduci jav, ktorý oslabuje právnu istotu adresátov právnych noriem¹⁰⁾ a nepriaznivo vplýva aj na normotvorbu členského štátu. V tejto súvislosti je potrebné ako na problém poukázať na zneužívanie legislatívnych nástrojov vydávaním smerníc s takou detailnou právnou úpravou, že ich svojim charakterom možno považovať za nariadenia, pretože pri transpozícii nenechávajú členskému štátu Európskej únie žiadnu diskrečnú právomoc.¹¹⁾ Pri posudzovaní o aký druh právneho aktu v skutočnosti ide, vychádza Súdny dvor Európskej únie z materiálneho prístupu, v rámci ktorého sa posudzuje obsah právneho aktu, a nie jeho formálne označenie.

Komplikácie môže spôsobovať aj skutočnosť, že záväzné sekundárne právo nie je hierarchicky usporiadané¹²⁾ (napr. nemožno povedať, že nariadenie je hierarchicky vyššie zaraditeľné ako smernica, i keď možno hovoriť o jeho vyššej normatívnej účinnosti...). Možno však hovoriť o hierarchii v rámci vykonávaných a vykonávacích aktov. Vykonávací právny akt sekundárneho práva stojí v hierarchii právnych aktov nižšie ako právny akt, na ktorého vykonanie bol tento akt vydaný.¹³⁾

V porovnaní s právnymi predpismi prijímanými v Slovenskej republike majú právne akty Európskej únie odlišnú štruktúru. Charakteristické je ich členenie na preambulu obsahujúcu tzv. recitály a "normatívny" text, ktorý sa člení na články (na rozdiel od členenia na paragrafy zaužívaného v Slovenskej republike).¹⁴⁾ Z hľadiska právnej komparatistiky ide v prípade preambuly nariadenia o časť právneho predpisu, ktorá pripomína dôvodovú správu návrhov zákonov predkladaných v rámci legislatívneho procesu v Slovenskej republike, v porovnaní s dôvodovou správou má však významnejšie postavenie a tvorí integrálnu súčasť právneho aktu aj po skončení legislatívneho procesu. Naopak, dôvodová správa je v zmysle § 68 ods. 1 zákona č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky len súčasťou návrhu zákona, k jej publikácii v Zbierke zákonov Slovenskej republiky však nedochádza.¹⁵⁾

:

Nariadenie je v článku 288 Zmluvy o fungovaní Európskej únie spomenuté ako prvé. Má všeobecnú platnosť (uplatniteľnosť, pôsobnosť). To znamená, že je záväzné vo svojej celistvosti a je priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch Európskej únie. Jestvujú však aj nariadenia, ktoré sa nevzťahujú na všetky členské štáty Európskej únie, napríklad Nariadenie Rady (ES) č. 44/2001 z 22. decembra 2000 o právomoci a o uznávaní a výkone rozsudkov v občianskych a obchodných veciach¹⁷⁾ sa nevzťahuje na Dánsko.¹⁸⁾ Okrem pojmu priama uplatniteľnosť sa v súvislosti s nariadeniami používa aj pojem priamy účinok. Hoci Súdny dvor Európskej únie tieto pojmy používa , možno medzi oboma pojmami identifikovať rozdiel. Priama uplatniteľnosť sa používa v súvislosťami s nariadeniami ako takými, bez zohľadňovania nuáns (charakteru jednotlivých ustanovení), pojem priamy účinok nariadení sa spája iba s tými časťami nariadení, ktoré sú "jednoznačné a presné ... a neponechávajú inštitúciám žiadny priestor pre ich voľnú úvahu" (rozsudok 9/73 Carl Schlüter, bod 32).¹⁹⁾

Nariadenie má všeobecný abstraktný charakter, týka sa neurčitého počtu prípadov a neurčitého počtu osôb.²⁰⁾ Svojimi vlastnosťami teda nariadenie zodpovedá zákonom prijímaným v rámci národných právnych poriadkov,²¹⁾ t.j. okrem priamej uplatniteľnosti obsahuje pre regulovanú oblasť veľmi presné a detailné pravidlá²²⁾ (zvyčajne podstatne podrobnejšie ako smernica). Podľa judikatúry súdneho dvora Európskej únie nariadenie nestráca svoj charakter právneho aktu so všeobecnou záväznosťou ani vtedy, keď sa v okamihu vydania týka iba jediného subjektu.²³⁾ Nariadenie však teoreticky nemožno úplne stotožňovať so zákonom, pretože mu chýba elementárny charakteristický prvok zákona, t.j. nie je prijímané výlučne orgánom parlamentného typu, čiže Európskym parlamentom.²⁴⁾

V rámci práva Európskej únie môže mať nariadenie rôznu právu silu podľa toho, či ide o legislatívne, delegované alebo vykonávacie nariadenie.²⁵⁾ Vo všeobecnosti rozoznávame legislatívne nariadenia (prijaté riadnym alebo mimoriadnym legislatívnym postupom) a nelegislatívne nariadenia (prijaté Komisiou na základe splnomocnenia v legislatívnom akte²⁶⁾ alebo Európskou centrálnou bankou²⁷⁾ ).²⁸⁾

Rozoznávame: