Polemika o ústavnom poriadku a jeho kompatibilite

Článok sa venuje vo všeobecnej rovine otázke kompatibility ústavného systému. Predovšetkým vyslovuje nesúhlas s právnymi závermi niektorých autorov, vyvodzujúcich existenciu hierarchického vzťahu medzi ústavou a ústavnými zákonmi. Ďalej poukazuje na negatívne trendy, ktoré sa premietajú do prijímania ústavných zákonov upravujúcich čiastkové oblasti práva, ako aj do prijímania tzv. jednorazových ústavných zákonov.

Dňa 20. apríla 2006 schválila národná rada výraznou väčšinou ústavný zákon č. 254/2006 Z.z. o zriadení a činnosti výboru Národnej rady Slovenskej republiky na preskúmavanie rozhodnutí Národného bezpečnostného úradu. Po krátkej rozprave prechádzajúci deň hlasovalo v treťom čítaní za prijatie ústavného zákona 124 poslancov zo 130 prítomných, reprezentujúcich všetky poslanecké kluby, pričom ani jeden poslanec nehlasoval proti.

Účelom uvedenej novely bolo prekonanie rozhodnutia ústavného súdu zo dňa 19. októbra 2005 sp. zn. PL. ÚS 6/04,¹⁾ ktorým bola konštatovaná protiústavnosť § 30 ods. 4 až 7 zákona č. 215/2004 Z.z. o ochrane utajovaných skutočností. Napadnutá právna úprava vymedzila zloženie komisie, ktorá mala v zákonom stanovenom rozsahu rozhodovať o odvolaniach proti rozhodnutiam Národného bezpečnostného úradu. Komisia mala pozostávať z jedenástich poslancov národnej rady, pričom mala byť volená práve národnou radou. Ústavný súd v tejto súvislosti konštatoval, že uvedenú komisiu nemožno zaradiť medzi orgány národnej rady podľa čl. 92 ods. 2 ústavy, pretože táto nevykonáva ani kontrolnú, ani vyvažujúcu právomoc vo vzťahu k orgánom jednotlivých mocí. Ako orgán národnej rady by tak táto komisia vykonávala činnosť správneho orgánu, čo presahuje ústavou vymedzenú právomoc národnej rady podľa čl. 86 ústavy. S ohľadom na spôsob kreovania, riziko nestabilnosti i finančné zabezpečenie členov komisie tak ústavný súd vylúčil, že by komisia mohla fungovať ako štandardný správny orgán.

Navzdory konštatovanému rozporu s čl. 1 ods. 1 prvou vetou, čl. 2 ods. 2 a čl. 46 ods. 1 ústavy prijala národná rada po prvýkrát ústavný zákon, ktorý v podstate obsahoval zrušenú právnu úpravu. To, že tento ústavný zákon smeroval k obídeniu nálezu ústavného súdu, vyplývalo i z vystúpenia jedného z prekladateľov návrhu, poslanca R. Vavríka, ktorý dôvod prijatia vyjadril ako potrebu "reagovať na súčasný právny stav, a to na vzniknuté legislatívne vákuum", ktoré vzniklo v dôsledku nálezu ústavné* ho súdu.²⁾ Význam prijatia uvedeného ústavného zákona ale presahuje vecnú otázku zriadenia príslušného výboru. Jeho prijatie je totiž výrazom určitých obecných trendov chápania zmyslu ústavy v právnom poriadku a bez ďalšieho je výpoveďou o ústavnom systéme a jeho vnútornej štruktúre. Dovolím si byť oveľa konkrétnejší.

Nepochybne prvý a zásadný postreh smeruje k tomu, že uvedeným ústavným zákonom došlo k nerešpektovaniu a obchádzaniu záväzného nálezu ústavného súdu.³⁾ Ide však len o jeden aspekt, ktorý ako argument v neprospech daného zákona nie je možné absolutizovať. Výpovedná hodnota tohto ústavného zákona vo vzťahu k ústavnému poriadku totiž smeruje i k ďalším aspektom. Predovšetkým tento ústavný zákon predstavuje zvláštnu normu, teda , vo vzťahu k doterajšiemu postaveniu národnej rady, pretože nad rámec jej zákonodarnej, kreačnej a kontrolnej funkcie zakladá pre jej jeden orgán postavenie správneho orgánu. Druhým aspektom je skutočnosť, že vymedzením odvolacieho konania, ktoré je súčasťou správneho konania vo vzťahu k udeleniu previerky Národného bezpečnostného úradu, došlo k vyňatiu tejto časti konania spod právnych i inštitucionálnych garancií základných procesných práv, ktoré sú inak záväzné pre všetky druhy správneho konania. A po tretie, tento ústavný zákon dáva ústavný rozmer časti určitého správneho konania tým, že toto konanie, ako aj postavenie orgánu rozhodujúceho v prvej inštancii upravuje na úrovni ústavného zákona.

Tieto aspekty sú dokladom širších dôsledkov spojených s prijímaním ústavných zákonov. Nejde pritom len o problém právnej prípustnosti zmien ústavy, ktorého výrazom sú úvahy o materiálnom jadre ústavy a nezmeniteľnosti niektorých jej ustanovení,⁴⁾ ale i o problém určitých mimoprávnych medzí ústavodarcu. Tie sa premietajú predovšetkým do všeobecného presvedčenia o tom, čo môže byť s ohľadom na svoj význam predmetom ústavného zákona, a v rovine tvorby práva sa toto presvedčenie prejavuje v podobe sebaobmedzenia ústavodarcu. Otázka prípustnosti ústavných zmien tak nemá len právny rozmer, ale nepochybne i rozmer politický a kultúrny.

Pokiaľ sme na začiatku tohto článku vybrali ústavný zákon č. 254/2006 Z.z. ako viac menej názorný príklad, neurobili sme tak preto, že by išlo o prvý prípad nesystémového zásahu do ústavného poriadku. Ústava, resp. slovenský ústavný poriadok ako taký bol od roku 1992 doplnený približne dvoma desiatkami ústavných zákonov, ktoré v rôznej miere nastoľujú otázky vo vzťahu k prípustnosti ústavných zmien. Posúdenie otázky kompatibility ústavného poriadku a jeho vnútornej štruktúry pod vplyvom týchto zmien však predpokladá v prvom rade pozastaviť sa nad otázkou všeobecnejšou, a to vzťahu ústavy, jej zmien a ústavných zákonov.

Ústava v pôvodnom znení stanovila pravidlá, za akých môže národná rada ako ústavodarný orgán pristúpiť k jej zmene. V čl. 84 ods. 2 stanovila, že na prijatie ústavy, jej zmeny i ústavného zákona je potrebný súhlas trojpätinovej väčšiny všetkých poslancov, teda aspoň 90 poslancov. Uvedené ustanovenie ústavy je a bolo jediným, ktoré rozlišuje medzi pojmami zmena ústavy a ústavný zákon. Otázka, ktorú si v odbornej literatúre kladú niektorí autori, nesmeruje k spôsobu zmeny ústavy, kde prax prijímania týchto zmien formou ústavného zákona je všeobecne akceptovaná, ale k otázke vzťahu ústavy a ústavných zákonov, ktoré nie sú formálne do ústavy začlenené.

Ústava samotná predpokladá svoj polylegálny charakter, teda existenciu vedľa stojacich ústavných zákonov. V pôvodnom znení tak činila v čl. 3 ods. 2, podľa ktorého možno hranice Slovenskej republiky meniť len ústavným zákonom, a v čl. 7 ods. 1, ktorý umožňuje vstup Slovenskej republiky do zväzku s inými štátom, resp. výstup z takéhoto zväzku. Ďalej predpokladala samostatný ústavný zákon, ktorý by upravil podmienky vyhlásenia výnimočného stavu prezidentom podľa čl. 102 písm. l). Uvedená blanketová norma po novele ústavy uskutočnenej ústavným zákonom č. 90/2001 Z.z. obsiahnutá v čl. 102 ods. 3, pričom zvláštny ústavný zákon mal vymedziť podmienky vypovedania vojny, vyhlásenia vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu, spôsob výkonu verejnej moci v priebehu trvania týchto stavov a v zmysle čl. 51 ods. 2 taktiež podmienky a rozsah obmedzenia základných práv a slobôd v tomto období. Posledným prípadom, kedy ústava predvída prijatie samostatného ústavného zákona, je podľa čl. 99 ods. 1 ústavy oprávnenie národnej rady zmeniť alebo zrušiť ústavným zákonom výsledok referenda po uplynutí troch rokov od jeho účinnosti.

Nad rámec uvedeného výpočtu prípadov je potrebné vysporiadať sa s ešte jedným predvídaným zásahom do ústavného poriadku, a tým je už zmienená zmena ústavy. Na tomto mieste je nevyhnutné sa pozastaviť nad niektorými právnymi názormi, ktoré rozlišujú medzi ústavnými zákonmi, ktorými dochádza priamo ku zmene ústavy, a ústavnými zákonmi, ktoré stoja vedľa ústavy a po formálnej stránke sú platné ako samostatný právny predpis.

Uvedený problém nie je len teoretický. Keď abstrahujeme od vyššie predvídaných samostatných ústavných zákonov, vrátane ústavného zákona č. 227/2002 Z.z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu a ústavných zákonov tento zákon novelizujúcich, tak ide o ústavný zákon č. 397/2004 Z.z. o spolupráci Národnej rady Slovenskej republiky a vlády Slovenskej republiky v záležitostiach Európskej únie, ústavný zákon č. 357/2004 Z.z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov,⁵⁾ v znení ústavného zákona č. 545/2005 Z.z., ďalej už zmienený ústavný zákon č. 254/2006 Z.z. a tri zákony, ktoré jednorazovo upravujú volebné obdobie volených orgánov. Otázka, ktorá vyvstáva s existenciou týchto samostatných ústavných zákonov, je, či medzi nimi a ústavou existuje určitý hierarchic ký vzťah, ktorý by mohol viesť k právnym dôsledkom pre ich platnosť alebo aplikovateľnosť v prípade ich vzájomného rozporu. Zjednodušene teda ide o to, či ústavný zákon, ktorý nie je formálne súčasťou ústavy, má nižšiu právnu silu než ústavný zákon, ktorým dochádza k výslovnej zmene ústavy.

Tomuto problému sa hneď na začiatku svojho pôsobenia vyjadril ústavný súd, ktorý túto otázku posúdil ako predbežnú vo vzťahu k návrhu na výklad ustanovenia ústavy. Podľa čl. 128 ods. 1 ústavy bol totiž oprávnený podávať výklad len ústavných zákonov. Samotná ústava pritom na viacerých miestach rozlišovala medzi pojmami ústava a ústavný zákon. Vo vlastnej argumentácii poukázal na rovnakú procedúru prerokúvania, prijímania a vyhlasovania ústavy a ústavných zákonov, ako i na samotnú skutočnosť, že práve ústavným zákonom dochádza ku zmene ústavy. Dospel pritom k záveru, že medzi ústavou a ústavným zákonom nie je vertikálny právny vzťah, a teda, že nie je ani rozdiel v ich právnej sile. Ak by totiž ústava mala vyššiu právnu silu než ústavné zákony, musela by byť zmena ústavy ústavným zákonom protiprávna.⁶⁾

V odbornej literatúre venoval vzťahu ústavy a ústavných zákonov širokú pozornosť L. Orosz, ktorý, na rozdiel od vyššie uvedeného názoru ústavného súdu, pripúšťa existenciu hierarchického vzťahu a jasne pomenúva i dôsledky prípadného rozporu. Uznáva, že s ohľadom na rovnakú procedúru prijatia ústavy, jej zmeny alebo ústavného zákona, ako aj na to, že ústava i ústavné zákony tvoria spoločne referenčné kritérium pre posudzovanie ústavnosti podústavných právnych predpisov, prípadne medzinárodných zmlúv, ktoré vyžadujú súhlas národnej rady,⁷⁾ je možné vyvodzovať ich rovnaké hierarchické zaradenie v štruktúre právnych predpisov. Tento záver však spochybňuje s odkazom na čl. 152 ods. 4 ústavy, podľa ktorého výklad a uplatňovanie ústavných zákonov, zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov musí byť v súlade s ústavou.⁸⁾

Vo svojom výklade vychádza z premisy, že čl. 152 ods. 4 ústavy je generálnou interpretačnou a realizačnou normou, ktorá prikazuje vykladať a uplatňovať právne predpisy, vrátane ústavných zákonov v súlade s ústavou. Tento výklad tohto ustanovenia formuloval Š. Ogurčák, ktorý k nemu dodal, že "generálna interpretačná a realizačná norma sa vzťahuje na všetky predpisy bez ohľadu na obdobie vzniku ich platnosti a účinnosti, čiže neberie do úvahy fakt ich vzniku pred alebo po vzniku samostatnej Slovenskej republiky dňa 1.1.1993.".⁹⁾ Taktiež ústavný súd označil toto ustanovenie za všeobecný princíp výkladu a uplatňovania práva,¹⁰⁾ čo L. Orosz uvádza na podporu názoru, že sa vzťahuje i na ústavné zákony.¹¹⁾ Na základe uvedeného je možné podľa tohto autora priznať ústave právnu dominanciu nad ústavnými zákonmi, ktorá s ohľadom na uvedené pôsobenie v interpretačnej a aplikačnej rovine by v prípade nutnosti, teda ak by národná rada prijala ústavný zákon očividne odporujúci ústave, mohla vyústiť do záveru o nepoužiteľnosti (obsolétnosti) príslušného ústavného zákona v praxi.¹²⁾ Inak povedané, takýto ústavný zákon by nebolo možné aplikovať. Pritom dodal, že "v kontexte kategorického imperatívu čl. 152 ods. 4 ústavy nemožno v interpretačnej a aplikačnej praxi v rovine vzťahov medzi normami ústavy a normami obsiahnutými v (samostatne stojacich) ústavných zákonoch mechanicky použiť všeobecné interpretačné pravidlo (to, prirodzene, neplatí o ústavných zákonoch, ktoré predstavujú priamu novelu ústavy) a pravdepodobne tiež pravidlo .¹³⁾

Uvedené je možné sumarizovať tak, že L. Orosz rozlišuje medzi ústavnými zákonmi, ktoré priamo menia ústavu, a ústavnými z